préemption

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droit de préemption - Page 22

  • La création des zones de préemption

    Conseil d’Etat 6 juillet 2007 M. Jean-Christophe A. c/ Commune de Canari, req. n° 300384

    Extrait : "Considérant, en premier lieu, d'une part, que les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 n'imposent pas aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé de motiver l'acte, qui n'a pas le caractère d'un acte individuel, par lequel elles instituent sur leur territoire le droit de préemption urbain en application de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme ; que, d'autre part, aucune autre disposition législative ou réglementaire n'impose une telle obligation de motivation, en dehors du cas prévu à l'article L. 211-4 de ce code ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération litigieuse, qui n'est pas prise en application de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, ne peut qu'être écarté ;

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    Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ( ) » ; qu'il ressort des énonciations de la délibération litigieuse que celle-ci a été prise pour permettre à la commune de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations » ; que si le requérant soutient que la délibération litigieuse a été prise « au seul motif que cette possibilité est offerte aux communes par l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme », il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune, qui n'avait pas à justifier, à ce stade de la procédure, d'un projet d'aménagement, aurait, en faisant usage de la possibilité qui lui était ouverte par la loi d'instituer le droit de préemption urbain, poursuivi un but étranger à celui en vue duquel ce droit doit être institué."


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    Commentaire : Pour qu'une commune puisse exercer son droit de préemption, ce dernier doit au préalable avoir été institué sur une partie ou sur la totalité de son territoire par délibération de son conseil municipal.

    Le contrôle très limité pratiqué par le juge administratif sur une telle décision contraste avec le contrôle exercé sur les décisions individuelles de préemption d'un bien.

    L'arrêt commenté affirme d'abord qu'une telle délibération n'a pas à être motivée, ce qui est normal en raison tant de son absence de caractère individuel que de l’absence d’obligation textuelle. Seul le droit de préemption renforcé prévu par le dernier alinéa de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme impose une délibération motivée.

    L’arrêt commenté admet ensuite que la délibération qui institue le droit de préemption se contente d’une formule très générale, telle que le fait de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations », ce qui constitue quasiment la définition même du droit de préemption. Il affirme que la commune n’avait pas, à ce stade, à justifier d’un projet d’aménagement.

    Les communes qui instituent le droit de préemption sur leur territoire ont d’autant plus intérêt à rester évasives sur leurs projets que les exemples d’annulation de telles délibérations portent sur des hypothèses où, au regard des pièces du dossier, des projets manifestement irréalistes avaient été invoqués (CE 14 mars 1986 Ministre de l’Urbanisme et du logement, tab. p. 757) ou bien sur des hypothèses où des objectifs inadéquats étaient poursuivis (CE 3 mars 1995 Association syndicale du domaine Ilbarritz-Mouriscot, rec. p. 120).

    L’absence d’exigence d’un projet précis au moment ou le droit de préemption est institué explique que tant de communes dotées d’un POS ou d’un PLU s’en soient dotées, éventuellement sur la quasi totalité de leurs zones urbaines. Cela leur permet, à peu de frais, d’être informées des mutations sur leur territoire et, avec cette fois ci un projet précis, de préempter en fonction des opportunités.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public

  • Lutte contre la spéculation foncière et préemption

    Tribunal administratif de Versailles 21 novembre 2006 M. et Mme B. c/ Commune de Clichy, req. n° 0604625

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    Extrait : « Considérant que l’arrêté attaqué mentionne que l’OPHLM de la ville de Clichy a, dans le cadre de la politique locale de l’habitat, procédé à la cession des appartements de l’immeuble sis .............. pour des montants compatibles avec les ressources des locataires acquéreurs ; que les requérants ont, à cette occasion acquis leur appartement pour un montant de 80.000 euros ; que la déclaration d’intention d’aliéner déposée à la mairie le 3 février 2006 indiquait un prix de cession de 256.000 euros ; qu’il résulte des termes même de l’arrêté attaqué que celui-ci était motivé par la politique d’accession sociale à la propriété mise en œuvre par l’OPHLM, s’agissant notamment de l’immeuble considéré, le caractère spéculatif de la cession envisagée par les requérants, le projet de loi Engagement National pour le Logement et, enfin, par l’objectif plus global de régulation du marché foncier pour la préservation de la mixité sociale ; que l’objectif de faire échec à la spéculation foncière et de réguler le marché foncier afin de préserver la mixité sociale n’entre pas dans les prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, auquel renvoient les dispositions précitées de l’article L. 210-1 ; qu’ainsi, M. et Mme B. sont fondés à soutenir qu’un tel objet ne pouvait légalement fonder la décision attaquée »

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    Commentaire : Le droit de préemption ne permet pas à une commune de préempter pour n’importe quelle raison. Le jugement commenté vient opportunément le rappeler en annulant une décision motivée, notamment, par le caractère spéculatif allégué de la cession envisagée et par l’objectif de régulation du marché foncier pour la préservation de la mixité sociale.

    La généralisation du droit de préemption urbain sur l’ensemble du territoire d’un grand nombre de communes permet à ces dernières de disposer d’un droit de regard sur les mutations immobilières. Pour autant, ce droit de regard ne peut se transformer, quelles que soient les sollicitations subies par les élus ou leurs motivations, en droit de préemption pour n’importe quelle raison. L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui définit l’objet des décisions de préemption, en dépit de sa longueur, est limitatif. Un objectif qui n’y figure pas ne peut donc justifier une décision de préemption.

    Ainsi, un maire ne peut légalement s’engager dans la lutte affichée contre la spéculation, laquelle soit-disant spéculation ne sera d'ailleurs bien souvent que le simple résultat de la hausse généralisée de l’immobilier. Un maire ne peut davantage vouloir réguler le marché foncier qui relève, dans le secteur privé de l’immobilier, que de la seule loi du marché. Ce jugement est rendu à propos d'un appartement vendu par un office HLM à ses locataires puis revendu par ces derniers quelques années après avec une plus value.

    Benoît Jorion, avocat à la Cour d’appel
    de Paris, spécialiste en droit public

  • L'avis du service des domaines

    Conseil d’Etat 18 juin 2007 M. Philippe A. c/ Commune d’Antibes, req. n° 300320

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    Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2132 du code de l'urbanisme : « Toute aliénation ( ) est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. /(...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration ( ) vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 2136 du même code : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis (...) » ; que l'article R. 21321 de ce code ajoute que « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre des finances prévu à l'article 3 du décret du 5 juin 1940 modifié » et que « L'avis du service des domaines doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition » ; qu'il ressort de ces dispositions que la consultation dans les conditions prévues par les dispositions précitées du service des domaines constitue, lorsqu'elle est requise, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ;
    Considérant qu'il ressort des pièces soumises au juge des référés du tribunal administratif de Nice que l'avis du service des domaines, daté du 22 septembre 2006, soit le jour même de la décision de préemption litigieuse, n'a été reçu par la commune d'Antibes que postérieurement à cette décision, le 26 septembre ; que, dès lors, le juge des référés a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré de l'absence d'avis régulier du service des domaines, préalable à l'exercice du droit de préemption, n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ;»


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    Commentaire : Le code de l’urbanisme impose, lorsque le prix de la vente d’un bien excède un certain montant (75.000 euros depuis 2001), de recueillir l’avis du service des domaines, qui est un service de l’Etat. Ce service va évaluer le bien en fonction des transactions comparables déjà intervenues.

    Le paradoxe de cet avis des domaines est qu’il fait l’objet d’un contrôle très formel du juge administratif, en dépit de son caractère purement consultatif.

    Le Conseil d’Etat parle à son sujet de « formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ». L’arrêt commenté illustre ainsi l’exigence que, non seulement l’avis du service des domaines ait été sollicité, mais aussi qu’il soit parvenu à l’autorité titulaire du droit de préemption avant qu’elle ne prenne sa décision. Il est vrai que, sinon, il n’y aurait effectivement pas grand sens à imposer le recueil de cet avis.

    Le service des domaines ayant un mois pour se prononcer et l’autorité titulaire du droit ayant deux mois pour notifier sa décision de préemption, cette dernière doit assez rapidement solliciter un tel avis si elle veut encore être dans les délais pour préempter.

    Pour autant, contrairement à ce qui est souvent cru, cet avis du service des domaines ne lie pas l’autorité administrative. Ainsi, lorsque l’avis du service des domaines estime que le prix de vente correspond à l’état du marché, il est néanmoins possible de préempter à un prix inférieur. Certaines communes, pour affoler les propriétaires et mieux faire pression sur eux, ne s’en privent d’ailleurs pas. Il est paradoxal d’imposer un avis qui va se fonder sur la réalité du marché immobilier et de permettre ensuite qu’un prix soit fixé, sans aucune justification.

    On peut aussi signaler que s’il est possible de préempter à un prix inférieur à celui des domaines, il est également possible de préempter à un prix supérieur. C’est juridiquement possible mais il n’est pas certain que cela soit déjà arrivé…


    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public

  • Préemption et maintien des locataires dans les lieux

    La loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, dite loi Aurillac, a souhaité protéger les locataires en cas de vente « à la découpe » de leur immeuble. La loi du n° 75-1351 du 31 décembre 1975 avait déjà imposé, avant toute vente, de proposer aux locataires d’un immeuble divisé en lots acheter le bien. La loi du 13 juin 2006 est allée plus loin en instituant, dans certaines conditions, un mécanisme comparable au bénéfice des locataires en cas de vente dans sa totalité et en une seule fois d’un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte de plus de dix logements.

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    Cette loi, issue d’une proposition de loi, n’avait vocation initialement qu’à régler les relations entre bailleurs et locataires. Elle a été enrichie, lors de son passage en première lecture au Sénat, d’un mécanisme d’information de la commune sur laquelle se trouve l’immeuble et d’un droit de préemption à son bénéfice. Cet ajout a été codifié à l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme. Cet article peut être cité in extenso. Il dispose que « En cas de vente d'un immeuble à usage d'habitation, la commune peut faire usage de son droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires. »

    Ainsi, par le double effet d’un amendement adopté sans précaution de rédaction suffisante et de la codification d’une partie seulement de la loi, le droit de préemption des communes vient de s’enrichir d’une innovation potentiellement redoutable.

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    On sait que le juge administratif contrôle de façon rigoureuse la motivation d’une décision de préemption ainsi que la réalité des actions ou opérations projetées. Or, la nouveauté de la préemption destinée au maintien des locataires dans les lieux est qu’elle s’auto-justifie et s’auto-réalise. Une décision de préemption prise dans le cadre de l’article L. 210-2 relatif au maintien des locataires dans les lieux peut être motivée par …le maintien des locataires dans les lieux et avoir pour objet…le maintien dans les lieux des locataires.

    Ainsi, n’importe quelle décision de préemption prise par une commune, à partir du moment où elle porte sur un bien loué, risque de pouvoir être justifiée par le maintien du locataire dans les lieux, indépendamment d’ailleurs de la raison réelle de la décision de préemption, qui peut être fort différente.

    Une telle solution ne saurait être acceptée car elle permettrait de s’affranchir de l’exigeant contrôle développé par le juge administratif sur la légalité des décisions de préemption et parce qu’elle romprait l’équilibre fragile institué en matière de droit de préemption entre prérogatives de puissance publique en matière de transactions immobilières et liberté des acteurs sur ce marché.

    Il est donc à souhaiter que les juridictions administratives exigent une motivation qui ne soit pas seulement tautologique, qui tienne compte des situations d’espèce, et qui fasse référence à un projet antérieur suffisamment précis.

    Il convient par ailleurs d’insister sur la volonté du législateur, lors du vote de l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme, de lier le nouveau droit de préemption des communes aux hypothèses de vente à la découpe. C’est ce qui découle assez nettement de la présentation de ce nouveau droit par le sénateur Braye auteur de l’amendement. Dès lors, en dépit du caractère très général des dispositions de cet article, il ne devrait pouvoir légalement y avoir préemption par les communes pour assurer le maintien des locataires dans les lieux que dans la seule hypothèse d’une « vente, dans sa totalité et en une seule fois, d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel de plus de dix logements au profit d'un acquéreur ne s'engageant pas à proroger les contrats de bail à usage d'habitation en cours à la date de la conclusion de la vente », c'est-à-dire dans l’hypothèse envisagée par le législateur en matière de vente à la découpe.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public

  • Les effets de la suspension d’une décision de préemption

    Conseil d’Etat 23 juillet 2003 Société Atlantique terrains, req. n° 254837

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    Extrait : « Considérant, d'autre part, que, lorsque le juge des référés prend, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption, cette mesure a pour conséquence, selon les cas, non seulement de faire obstacle à la prise de possession au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme, sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent les dispositions précitées de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets susmentionnées ; que, si la circonstance que les propriétaires des parcelles cadastrées ZB n°s 60, 61 et 63 ont, à la suite de la réception des décisions de préemption de ces parcelles à un prix inférieur à celui figurant dans les déclarations d'intention d'aliéner, renoncé implicitement ou explicitement à l'aliénation de ces parcelles dans les conditions prévues à l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme empêche la communauté urbaine de poursuivre l'acquisition de ces parcelles, les décisions de préemption, dans la mesure où elles continuent de faire obstacle à la signature des actes de vente en exécution des promesses de vente signées entre les propriétaires desdites parcelles et la SOCIETE ATLANTIQUE TERRAINS, n'ont pas épuisé tous leurs effets ; que, dès lors, en rejetant comme irrecevables les conclusions de la société requérante tendant à la suspension des décisions de préemption de ces parcelles au motif que les décisions en cause avaient épuisé tous leurs effets, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a commis une erreur de droit »

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    Commentaire : La suspension d’une décision de préemption a un effet sur la procédure de préemption elle-même. La difficulté est que cette procédure varie en fonction de l’accord ou de l’absence d’accord sur le prix.

    Lorsqu’il y a accord sur le prix, la vente est définitive du seul fait de la préemption. C’est ultérieurement que l’acte de vente est officiellement dressé et le prix versé. Dans cette hypothèse, la suspension va empêcher la prise de possession. En effet, en matière de préemption, la jouissance du bien est dissociée de l’acquisition (Cf. les articles L. 213-14 et L. 213-15 du code de l’urbanisme).

    Lorsqu’il y a désaccord sur le prix, la suspension empêche le transfert de propriété. Cela n’empêche donc pas la procédure devant le juge judiciaire de se poursuivre. Mais cette procédure ne pourra pas déboucher sur le transfert de propriété, contrairement aux modalités prévues par l’article L. 213-7 du code de l’urbanisme.

    L’aspect le plus intéressant de l’arrêt tient toutefois aux effets d’une suspension sur le vendeur et l’acheteur initial. Pour le Conseil d’Etat, la suspension leur permet de mener la vente à son terme. Cela signifie qu’ils peuvent signer la vente prévue.

    Cette possibilité fait parfois l’objet d’une certaine réticence des notaires, inquiets du risque - assez théorique - que la décision de fond ne confirme la décision de référé. Peut-être pour lever cette crainte, le Conseil d’Etat a réservé la possibilité au juge des référés de ne pas permettre cette deuxième conséquence.

    Enfin, cette possibilité de mener une vente à son terme devrait également logiquement être ouverte avec un acheteur autre que celui initialement prévu.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public