(CAA Nantes, 1I décembre 2016, société Orest, req. n° 15NT02379)

La saisine des domaines, en préalable à l’exercice du droit de préemption, est obligatoire lorsque le bien a une valeur supérieure à 75.000 euros (arrêté du 17 décembre 2001). En l’espèce, deux parcelles avaient été vendues par adjudication à un prix inférieur pour chacune à 75.000 euros, mais à un prix total supérieur à cette somme.

Pour la Cour administrative d’appel de Nantes, le titulaire du droit de préemption doit également recueillir l’avis des domaines « lorsque l’acquisition envisagée constitue une tranche d’un montant supérieur à ce prix, faisant partie d’une opération d’ensemble dont le montant est égal ou supérieur à ce seuil ».

La Cour relève en l’espèce que ces parcelles appartenaient à la même famille, étaient d’un seul tenant, formaient un tout homogène et étaient destinées à être intégrées dans le même ensemble foncier, ce qui imposait de recueillir préalablement l’avis du service des domaines.

Benoît Jorion

(TA Nantes, 21 février 2017, Association immobilière de Saint-François-Xavier, req. n° 1405970).

Un tribunal administratif avait accepté, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, de tenir compte du prix d’une préemption (TA Montreuil, 10 février 2012, req. n° 1200486) avant d’être censuré par le Conseil d’Etat (CE, 7 janvier 2013, commune de Montreuil, req. n° 357230, mentionné aux tables). Un tel contrôle sur le prix de la préemption présente l’intérêt d’éviter l’abus qui consiste, pour le titulaire du droit de préemption, à fixer un prix abusivement bas, dans le but réel d’empêcher la vente. L’inconvénient tient au risque d’empiètement sur la compétence du juge de l’expropriation.

Le cas d’espèce porte sur une préemption en espace naturel sensible, ce qui n’a pas pour effet de limiter la portée de la décision commentée. Pour le tribunal administratif de Nantes : « le caractère insuffisant ou excessif du prix proposé par le titulaire du droit de préemption de ce bien au regard du marché est, par lui-même, en principe, sans incidence sur la légalité de la préemption ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier que le service France Domaine, consulté par le département de la Loire-Atlantique, a estimé, aux termes de son avis du 16 avril 2014, antérieur aux décisions de préemption, que le prix global de 2 500 000 euros, correspondant à l’ensemble des parcelles, n’appelait pas d’observations particulières ; que le juge de l’expropriation a par ailleurs intégralement confirmé ces évaluations par deux jugements du 19 mars 2015 ; que le département de la Loire-Atlantique a fixé son prix d’acquisition au montant global de 24 108,70 euros, soit 0,96 % du prix de vente évalué par le juge de l’expropriation et le service des domaines ; qu’ainsi, eu égard à cette disproportion, le département de la Loire-Atlantique ne peut être regardé comme ayant eu réellement l’intention d’acquérir cet ensemble immobilier pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme ».

Ce jugement présente l’intérêt de montrer la difficulté pour le juge administratif de ne pas contrôler le prix, prix qui constitue pour le vendeur l’élément déterminant de la décision de préemption, surtout lorsque, comme en l’espèce, il apparait aussi manifestement entaché d’erreur d’appréciation, voire de détournement de pouvoir.

Benoît Jorion

Conseil d’Etat, 12 février 2014, Société Ham Investissement c/ Commune de Cergy, req. n° 361741, à paraître aux tables

Extraits : « le titulaire du droit de préemption dispose, pour exercer ce droit, d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner et que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire, ne peut être prorogé par une demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale est incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; qu'en revanche, la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner serait entachée de tels vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration ; que les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ne font cependant pas obstacle à ce que le juge judiciaire prenne en considération, au titre de son office, pour apprécier la validité de la vente résultant d'une décision légale de préemption, les indications figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner à l'origine de cette décision ».

Commentaire : Une décision de préemption est un acte administratif qui suit un acte de droit privé, la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), et qui peut être suivie d’un autre acte de droit privé, le contrat de vente du bien.

La question des conséquences à tirer de l’annulation d’une décision de préemption, sur la vente qui a pu être passée ensuite, restent encore aujourd’hui en débat.

Cependant, avec l’arrêt Société Ham Investissement, le Conseil d’Etat vient de trancher la question des effets d’une déclaration d’intention d’aliéner, incomplète ou erronée, sur la légalité de la décision de préemption.

Le contentieux était atypique. En effet, généralement, c’est le préempté et/ou l’acquéreur évincé qui, pour tenter de faire annuler la décision de préemption, invoquent l’erreur commise dans la rédaction de la déclaration d’intention d’aliéner. En l’espèce, c’est la commune, titulaire du droit de préemption, qui, après avoir préempté, a refusé de signer la vente, conduisant le préempté à saisir le juge judiciaire pour qu’il constate la  vente. Le juge administratif a alors été saisi, sur renvoi du juge judiciaire, afin d’apprécier la légalité de la décision de préemption. Peut-être pour ne pas se déjuger, la commune s’est contentée d’invoquer devant le tribunal administratif puis devant le Conseil d’Etat, pour démontrer l’illégalité de sa propre décision de préemption, des vices entachant la déclaration d’intention d’aliéner.

Le Conseil d’Etat était donc saisi de la question de principe des conséquences, sur la légalité d’une décision de préemption, des erreurs ou des omissions entachant une déclaration d’intention d’aliéner.

Il avait déjà admis que, par exception au principe selon lequel le délai de deux mois laissé pour préempter constitue une garantie pour le propriétaire, ce délai pouvait être prorogé par une demande de précisions complémentaires du titulaire du droit de préemption «si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation »  (CE, 24 juillet 2009, Société Finadev, req. n° 316158, publié aux tables).

En revanche quand une décision de préemption était adoptée et qu’elle était contestée en excipant du caractère erroné ou incomplet de la déclaration d’intention d’aliéner, les juridictions du fond s’étaient souvent montrées réceptives à cette argumentation (par exemple, CAA Nantes, 31 octobre 2005, Commune de Noirmoutier-en-l’île, req. n° 05NT01658).

Le Conseil d’Etat rompt avec cette jurisprudence. Sous la réserve d’une fraude, toujours difficile à démontrer, il pose que le fait qu’une déclaration d’intention d’aliéner soit incomplète ou entachée d'une erreur substantielle, tenant à la consistance du bien, au prix ou aux conditions de vente, est sans incidence sur la légalité de la décision de préemption.

Une telle position doit être approuvée. D’une part, elle évite de faire dépendre la légalité d’un acte administratif d’un acte de pur droit privé, le Conseil d’Etat renvoyant au juge judiciaire le soin de tenir éventuellement compte des indications contenues dans la DIA. D’autre part, elle constitue le prolongement de la position récente du Conseil d’Etat (CE, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n°324767) considérant que le préempté ne pouvait faire valoir sa propre erreur lors de la rédaction de la DIA (erreur sur le prix) pour obtenir l'annulation de la décision de préemption.

Il appartient donc, tant au rédacteur de la déclaration d’intention d’aliéner, qu’au titulaire du droit de préemption, d’être vigilant sur le délai de deux mois, son expiration marquant le terme des débats possible autour de son caractère complet et exact.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 31 décembre 2008, P.D.S.M. c/ Commune de Trappes, req. n° 293853



Extrait : «Considérant que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter ; qu'ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu’à ce titre, et en l’absence de transaction, qu’il est loisible à la collectivité publique concernée de conclure avec l’acquéreur évincé en vue de déterminer les conditions de la cession du bien ou de la renonciation de ce dernier à tout droit sur ce bien et, le cas échéant, de réparer les préjudices que la décision de préemption illégale a pu lui causer, il appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ;

Considérant que le prix auquel la collectivité est tenue, le cas échéant, de proposer la cession du bien à l’acquéreur évincé doit, sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption, d’une part, et s’il y a lieu, être majoré du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que la collectivité publique a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux utiles d’amélioration ou de démolition réalisés par la collectivité publique à la suite de la préemption litigieuse et, d’autre part, en cas de dégradation du bien, être diminué des dépenses que l’acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l’état dans lequel il se trouvait initialement ; qu’en revanche, il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la fixation de ce prix, des facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont modifié sa valeur vénale, notamment la modification des règles d’urbanisme qui lui sont applicables et les évolutions du marché immobilier postérieures à la décision de préemption ».



Commentaire : Quelle suite donner à l’annulation d’une décision de préemption ? Cette question continue à se poser en pratique et devant le juge administratif. Il faut, à la fois, veiller à donner un effet utile à une décision du juge administratif et veiller à la sécurité juridique de l’éventuel sous-acquéreur du bien préempté. Lorsque l’autorité qui a préempté illégalement un bien en est toujours propriétaire, elle peut se voir enjoindre de rétrocéder le bien. C’est l’apport de la jurisprudence Bour.

La difficulté est alors de savoir à quel prix cette rétrocession doit avoir lieu. Le principe était celui de l’absence d’enrichissement sans cause. Avec la décision commentée, le Conseil d’Etat refuse, contrairement à la Cour administrative d’appel, qu’il soit tenu compte de la modification du classement du bien au regard des règles d’urbanisme, modification qui peut être à l’origine d’une importante modification de sa valeur.

Mais le Conseil d’Etat va plus loin en réécrivant le considérant de principe de l’arrêt Bour. L’enrichissement « sans cause » est remplacé par l'enrichissement « injustifié ». Cet arrêt synthétise par ailleurs la jurisprudence antérieure relative à la prise en compte des travaux réalisés sur le bien, en l’enrichissant, voire en l’infléchissant, en visant les « travaux indispensables » et les « travaux utiles d’amélioration » ou de démolition, ainsi que l’éventuelle dégradation du bien. Cet arrêt rejette aussi explicitement les facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont pu modifier sa valeur vénale, tels que la modification des règles d’urbanisme et les évolutions du marché immobilier.

Il convient cependant de regretter que le Conseil d’Etat ait visé comme prix de base de la rétrocession celui « mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption ». En effet, dans certaines hypothèses, l’acquisition aura eu lieu à un prix inférieur à ce prix (préemption acceptée à un prix plus bas, éventuellement après intervention du juge judiciaire). Le titulaire du droit de préemption serait alors amené à proposer le bien à l’acquéreur évincé à un prix supérieur à celui auquel il l’a acquis, situation caractéristique d’un « enrichissement injustifié ». Il est à souhaiter que la jurisprudence nuance une telle solution.

A noter aussi que cet arrêt encourage les parties à rechercher une transaction. Le Conseil d’Etat trace même les termes de l’accord : cession du bien ou renonciation à cession, d’une part, réparation des préjudices subis par l’acquéreur évincé, d’autre part.


Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 18 juin 2007 M. Philippe A. c/ Commune d’Antibes, req. n° 300320



Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2132 du code de l'urbanisme : « Toute aliénation ( ) est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. /(...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration ( ) vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 2136 du même code : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis (...) » ; que l'article R. 21321 de ce code ajoute que « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre des finances prévu à l'article 3 du décret du 5 juin 1940 modifié » et que « L'avis du service des domaines doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition » ; qu'il ressort de ces dispositions que la consultation dans les conditions prévues par les dispositions précitées du service des domaines constitue, lorsqu'elle est requise, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ;
Considérant qu'il ressort des pièces soumises au juge des référés du tribunal administratif de Nice que l'avis du service des domaines, daté du 22 septembre 2006, soit le jour même de la décision de préemption litigieuse, n'a été reçu par la commune d'Antibes que postérieurement à cette décision, le 26 septembre ; que, dès lors, le juge des référés a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré de l'absence d'avis régulier du service des domaines, préalable à l'exercice du droit de préemption, n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ;»



Commentaire : Le code de l’urbanisme impose, lorsque le prix de la vente d’un bien excède un certain montant (75.000 euros depuis 2001), de recueillir l’avis du service des domaines, qui est un service de l’Etat. Ce service va évaluer le bien en fonction des transactions comparables déjà intervenues.

Le paradoxe de cet avis des domaines est qu’il fait l’objet d’un contrôle très formel du juge administratif, en dépit de son caractère purement consultatif.

Le Conseil d’Etat parle à son sujet de « formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ». L’arrêt commenté illustre ainsi l’exigence que, non seulement l’avis du service des domaines ait été sollicité, mais aussi qu’il soit parvenu à l’autorité titulaire du droit de préemption avant qu’elle ne prenne sa décision. Il est vrai que, sinon, il n’y aurait effectivement pas grand sens à imposer le recueil de cet avis.

Le service des domaines ayant un mois pour se prononcer et l’autorité titulaire du droit ayant deux mois pour notifier sa décision de préemption, cette dernière doit assez rapidement solliciter un tel avis si elle veut encore être dans les délais pour préempter.

Pour autant, contrairement à ce qui est souvent cru, cet avis du service des domaines ne lie pas l’autorité administrative. Ainsi, lorsque l’avis du service des domaines estime que le prix de vente correspond à l’état du marché, il est néanmoins possible de préempter à un prix inférieur. Certaines communes, pour affoler les propriétaires et mieux faire pression sur eux, ne s’en privent d’ailleurs pas. Il est paradoxal d’imposer un avis qui va se fonder sur la réalité du marché immobilier et de permettre ensuite qu’un prix soit fixé, sans aucune justification.

On peut aussi signaler que s’il est possible de préempter à un prix inférieur à celui des domaines, il est également possible de préempter à un prix supérieur. C’est juridiquement possible mais il n’est pas certain que cela soit déjà arrivé…


Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public