Absence d’incidence d’un vice affectant la déclaration d’intention d’aliéner sur la légalité de la décision de préemption

(CE, 1^er juin 2018, région Occitanie, req. n° 415976).

La cession d’un bien immobilier entre un département et une région a fait l’objet d’une décision de préemption prise par un établissement public foncier sur délégation de la commune siège du bien. Dans un tel contexte public assez inhabituel, le juge des référés avait été sensible à la critique dirigée contre la déclaration d’intention d’aliéner. Il a en effet été soutenu que l’absence de délibération du Conseil départemental vendeur rendait illégale la déclaration d’intention d’aliéner et donc était de nature à créer un doute sérieux conduisant à la suspension de la décision de préemption.

Le Conseil d’Etat annule l’ordonnance déférée en rappelant à juste titre, après avoir cité l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme selon lequel  « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien » que « la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner prévue par ces dispositions serait entachée de vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration » (§ 4). Le Conseil d’Etat marque ainsi ses distances avec une jurisprudence sensible au caractère irrégulier de la DIA (TA Lyon, 29 septembre 1999, Mme Laurent, DA 2000 n° 48). En l’espèce, une délibération pour déposer une telle déclaration, et non pour vendre le bien, était inutile. Cependant, en cas de préemption au prix, le vendeur ne peut renoncer à vendre, ce qui, dans le cas d’une personne publique, pour laquelle une aliénation est soumise à délibération de son organe délibérant, pose difficulté.

A noter que, dans cette affaire, le Conseil d’Etat suspend néanmoins la décision de préemption au moyen tiré de ce que « l'appartenance au moins partielle du bien, anciennement affecté au service public de la gendarmerie nationale, au domaine public ferait obstacle, au regard des principes énoncés à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, à ce qu'il soit préempté paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ». L’article L. 3111-1 pose le principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité des biens appartenant au domaine public. La vente d’un tel bien, sans déclassement aurait été illégale. L’illégalité est étendue à la préemption du bien. Pour échapper au droit de préemption, il convient donc de purger ce droit avant le déclassement, puis de vendre après déclassement.

Benoît Jorion

(Civ. 3eme, 15 septembre 2016, SADEV 94, pourv. n° 15-21916, publié au bulletin).

L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi ALUR du 24 mars 2014, prévoyait que la déclaration d’intention d’aliéner comportait « obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ».

En l’espèce, un titulaire du droit de préemption avait refusé de payer le prix de la vente d’un bien préempté, tel que fixé par le juge de l’expropriation, après avoir découvert que le terrain avait accueilli une installation classée, en invoquant l’article L. 514-20 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, selon laquelle « lorsqu’une installation soumises à autorisation a été exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d’en informer par écrit l’acheteur ».

La Cour de cassation, distinguant titulaire du droit de préemption et acheteur, a retenu que, à l’époque, « le vendeur n’avait pas l’obligation formelle d’informer le titulaire du droit de préemption, dans la déclaration d’intention d’aliéner, qu’une installation soumise à autorisation ou à enregistrement avait été antérieurement exploitée sur le terrain ». Le titulaire du droit de préemption ne pouvait donc se prévaloir de l’article L. 514-20 du code de l’environnement (Civ. 3eme, 15 septembre 2016, SADEV 94, pourv. n° 15-21916, publié au bulletin).

Benoît Jorion

(Civ. 3, 24 mars 2016, commune de Gourdon, pourv. n° 15-10215, publié au bulletin).

Une commune avait poursuivi la nullité d’une vente pour un bien, inclus dans le périmètre du droit de préemption « simple », et qui n’avait pas fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner. L’article L. 211-4 du code de l’urbanisme pose que « le droit de préemption urbain n’est pas applicable à l’aliénation d’un ou plusieurs lots (…) compris dans un bâtiment effectivement soumis à la date du projet d’aliénation au régime de la copropriété (…) depuis 10 ans au moins (…), la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai. »

En l’espèce, seul l’état descriptif de division avait été publié au fichier immobilier. En revanche, l’immeuble n’avait pas fait l’objet d’un règlement de propriété. L’arrêt attaqué en avait déduit que les conditions de l’exemption du droit de préemption pour les lots de copropriété n’étaient pas réunies, ce qui devait entrainer la nullité de la vente, faute de dépôt d’une déclaration d’intention d’aliéner.

Pour la Cour de cassation, en revanche, la publication de l’état descriptif de division depuis plus de dix ans suffit à écarter l’application du droit de préemption.

Benoît Jorion

II) La demande de visite du bien objet de la vente

Le 4eme alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit que :

« Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. »

Jusqu’à présent, la visite du bien en vente n’était pas encadrée.

Il arrivait que le service des domaines, saisi pour donner son avis sur la valeur du bien, demande à visiter le bien. Une telle visite n’avait cependant rien d’obligatoire.

De même, il arrivait que le titulaire du droit de préemption demande aussi à visiter le bien.

Ces visites n’étaient pas encadrées. Le vendeur pouvait alors hésiter entre coopération, refus catégorique de laisser entrer chez lui des visiteurs porteur d’une menace de préemption, ou tentative de gagner du temps.

Le nouveau dispositif n’impose toujours aucune visite du bien. Il est d’ailleurs vraisemblable qu’imposer une telle visite eut encouru un risque de censure de la part du Conseil constitutionnel, l’atteinte au domicile n’étant ni autorisée par une autorité judiciaire ni justifiée (décision 76-75 DC du 12 janvier 1977).

En revanche, le nouveau dispositif encadre le calendrier de visite, ou de non visite du bien. Il ne permet plus au propriétaire de jouer la montre en espérant que le titulaire du droit de préemption sera hors délai pour préempter.

Ce nouveau dispositif est encadré de façon minutieuse par le décret n° 2014-1573 du 22 décembre 2014 fixant les conditions de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme.

Le nouvel article D. 213-13-1 du code de l’urbanisme  précise que :

« La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. 

Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25 » (c'est-à-dire par lettre recommandée avec accusé de réception, par acte d’huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique).

 Ensuite, le décret du 22 décembre 2014 distingue en fonction de l’acceptation ou du refus de visite par le propriétaire.

L’article D. 213-13-3 du code de l’urbanisme encadre ainsi le refus de visite :

« Le propriétaire peut refuser la visite du bien. 

Le refus est notifié au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. En l'absence de réponse dans ce délai, le refus est tacite. »

Le vendeur n’a aucune justification à donner en cas de refus. Il peut refuser explicitement ou implicitement la visite. Le pouvoir réglementaire a pris le soin de prévoir un délai très court de refus implicite (8 jours), évitant ainsi que, comme en matière de non communication des documents demandés, la vente ne puisse être suspendue pour une longue période.

L’article D. 213-13-2 du code de l’urbanisme encadre lui l’acceptation de la visite :

« L'acceptation de la visite par le propriétaire est écrite. 

Elle est notifiée au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l'article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. 

La visite du bien se déroule dans le délai de quinze jours calendaires à compter de la date de la réception de l'acceptation de la visite, en dehors des samedis, dimanches et jours fériés. 

Le propriétaire, son mandataire ou le notaire est tenu d'informer de l'acceptation de la visite les occupants de l'immeuble mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. 

Un constat contradictoire précisant la date de visite et les noms et qualité des personnes présentes est établi le jour de la visite et signé par le propriétaire ou son représentant et par le titulaire du droit de préemption ou une personne mandatée par ce dernier. 

L'absence de visite dans le délai prévu au troisième alinéa vaut soit refus de visite, soit renonciation à la demande de visite. Dans ce cas, le délai suspendu en application du quatrième alinéa de l'article L. 213-2 reprend son cours. »

Cet article prend le soin de préciser la période de visite du bien, dans les 15 jours calendaires à compter de l’acceptation de la visite.

Il prend aussi soin, de manière bienvenue, de prévoir l’hypothèse d’une absence de visite, soit que le vendeur se ravise, soit que le titulaire du droit de préemption soit négligent. Une telle situation fait reprendre le délai interrompu.

Enfin, comme en matière de communication de documents, le 4eme alinéa de l’article L. 213-4 précise que le délai de préemption « reprend à compter (…) du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. »

Ce mécanisme d’encadrement de visite a pour effet d’allonger le délai laissé au titulaire du droit de préemption pour exercer son droit. Il est quasi certain que ce sera toujours dans le deuxième mois que le titulaire du droit de préemption demandera à visiter le bien. En conséquence, le délai peut être porté au maximum à trois mois et une semaine en cas de refus de visite et à trois mois et trois semaines en cas d’acceptation.

Ainsi, dans certain cas, le délai à prévoir pour permettre l’exercice - éventuel- du droit de préemption est quasiment doublé. Paradoxalement, l’intérêt du vendeur pressé est de refuser explicitement la visite, dès la réception de la demande. Même dans cette hypothèse, le délai d’exercice du droit de préemption sera allongé d’environ un mois.

Les dispositions nouvelles de la loi ALUR en la matière, tout comme les deux décrets du 22 décembre 2014 vont permettre aux titulaires du droit de préemption d’avoir une connaissance plus précise des biens qu’ils envisagent de préempter. C’est une bonne chose, tant pour l’intérêt général que dans l’intérêt du vendeur.

Pour autant, il est certain que l’allongement du délai de préemption a pour effet mécanique de retarder les transactions, retardant ainsi la réalisation des projets des acheteurs, ce qui est antinomique avec l’un des objectifs de la loi ALUR de favoriser le développement de l’offre de construction.

Il est aussi à craindre que, dans certains cas, l’allongement du délai ne puisse constituer un moyen de pression sur le vendeur.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Jusqu’à la loi ALUR du 24 mars 2014, la contrainte pesant sur n’importe quelle transaction immobilière née de l’institution du droit de préemption urbain était bien mesurée.

Une déclaration d’intention d’aliéner devait être adressée à la commune dont dépend le bien immobilier. Le titulaire du droit de préemption disposait alors de deux mois pour notifier sa décision de préemption (article L. 213-2 du code de l’urbanisme).

En cas de renonciation explicite à préempter ou de silence gardé par le titulaire du droit de préemption, la transaction pouvait avoir lieu. Une décision de préemption reçue par le représentant du vendeur au-delà de ce délai de deux mois était, pour cette seule raison, illégale (CE, 16 juin 1993, commune d’Etampes, req. n° 135411, mentionné aux tables).

Vendeur et acheteur devaient donc simplement prévoir un délai de latence entre la signature de la promesse de vente et la réalisation de la vente d’environ deux mois, ce qui permettait raisonnablement de tenir compte du délai permettant l’exercice du droit de préemption urbain.

Le seul aléa, indépendamment de l’exercice effectif du droit de préemption, tenait au rejet de la déclaration d’intention d’aliéner pour une raison que la jurisprudence avait pris soin d’encadrer. Elle ne pouvait être rejetée par le titulaire du droit de préemption que seulement si elle était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation(CE, 12 février 2014, Société Ham Investissement, req. n° 361741, à paraître aux tables).

Dans un tel cas, une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner devait être adressée, ce qui faisait repartir le délai de préemption, et donc le délai d’attente avant de réaliser la vente.

La récente loi n° 2014-366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a réécrit l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme.

Si le délai de deux mois n’est, théoriquement, pas modifié, la loi crée deux innovations en matière de documents qui peuvent être exigés du vendeur et de visite du bien. Ces deux innovations ont pour effet mécanique de risquer de retarder la vente et de rendre le délai de deux mois aléatoire.

Ces deux innovations ont fait l’objet de deux décrets du 22 décembre 2014 qui les précisent. Ces deux décrets indiquent que le nouveau régime des déclarations d’intention d’aliéner s’applique à celles reçues à compter du 1^er janvier 2015.

La première innovation porte sur la communication de renseignements complémentaires (I). La deuxième innovation porte sur la visite du bien objet de la vente (II).

I.                   La communication de renseignements complémentaires

Le 1^er alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi ALUR rappelle d’abord que :

« Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. »

Le même aliéna pose ensuite, de façon nouvelle, que :

« Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. »

Il est donc désormais possible au titulaire du droit de préemption d’adresser une demande de précisions au vendeur sur le bien vendu.

Cet article pose deux garanties. La première est celle d’une demande de communication de pièces complémentaires adressée dans le délai de deux mois. On ne peut que regretter que le législateur n’ait pas prévu, comme par exemple en matière d’instruction de permis de construire, matière pourtant plus complexe, un délai plus court.

La deuxième garantie, plus tangible, est celle d’une demande unique. Le titulaire du droit de préemption ne pourra donc successivement ajouter de nouvelles demandes de communication. 

Certains documents susceptibles d’être demandés sont fixés par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme lui-même. Il s’agit :

-      des informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement ;

-      le cas échéant, des informations dues au titre de l'article L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation.

Les autres documents susceptibles d’être demandés ont été fixés par le décret n° 2014-1572 du 22 décembre 2014 fixant la liste des documents susceptibles d'être demandés au propriétaire d'un immeuble par le titulaire du droit de préemption en application de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme.

La liste, reprise à l’article R. 213-7 du code de l’urbanisme, est impressionnante. Peuvent ainsi être demandés :

1° Le dossier mentionné à l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation ; 

2° S'il y a lieu, l'information prévue au IV de l'article L. 125-5 du code de l'environnement ; 

3° S'il y a lieu, le diagnostic technique prévu à l'article L. 111-6-2 du code de la construction et de l'habitation ou, à compter du 1er janvier 2017, s'il existe, celui prévu à l'article L. 731-1 du même code dans sa rédaction issue du II de l'article 58 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;

4° S'il y a lieu et s'ils existent, les documents dont la transmission à l'acquéreur est prévue aux articles L. 125-7 et L. 512-18 du code de l'environnement ; 

5° L'indication de la superficie des locaux prévue par l'article 46 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 et par l'article 4-1 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 relatif à l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 précitée ou, s'il existe, le mesurage effectué par un professionnel ; 

6° Les extraits de l'avant-contrat de vente contenant les éléments significatifs relatifs à la consistance et l'état de l'immeuble ;

7° Sous réserve qu'ils soient mentionnés dans la déclaration prévue à l'article L. 213-2 :

-      la convention ou le bail constitutif de droits réels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ;

-      la convention ou le bail constitutif de droits personnels et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ;

8° Sous réserve qu'il soit mentionné dans la déclaration prévue à l'article L. 213-2 et qu'il ait été publié au registre de la publicité foncière, l'acte constitutif de la servitude et, si elles existent, ses annexes, notamment les plans et état des lieux ;

9° Les statuts à jour de la société civile immobilière dont les parts sont cédées ; 

10° Les livres et les documents établis pour le dernier exercice social clos mentionnés à l'article 1855 du code civil ; 

11° Le rapport de reddition de compte établi pour le dernier exercice social clos mentionné à l'article 1856 du code civil ; 

12° A défaut des documents mentionnés aux 10° et 11° du présent II, un état certifié par le gérant établissant la composition de l'actif ainsi que du passif de la société civile immobilière et précisant le bénéfice du dernier exercice social clos.

Le 4eme alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme précise encore que : 

-      Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande ;

-      Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption ;

-      Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision.

Ainsi, la réception d’une demande de communication suspend le délai de deux mois. Le vendeur peut mettre un certain temps à réunir les documents demandés. La vente sera retardée d’autant. Le pire pour lui serait de ne pas répondre. Dans un tel cas, le délai sera éternellement suspendu.

Pour autant, la demande de communication de tels documents aura pour effet de révéler l’intérêt appuyé porté au bien par le titulaire du droit de préemption. Certains vendeurs, surtout si le prix attractif de vente conduit à penser que la préemption serait exercée au prix, seront conduits en conséquence à ne pas fournir de tels documents, renonçant ainsi implicitement à la vente. Cette situation serait la pire, car elle priverait à la fois le propriétaire de son droit de vente et la personne publique de son droit de préemption, droit éventuellement contestable en justice

Enfin, la loi a prévu que le titulaire du droit de préemption, même s’il a transmis une telle demande de communication en limite de délai, doit, à la réception des documents demandés, si le délai restant est inférieur à un mois, disposer encore d’un mois pour prendre sa décision.

En conséquence, même dans l’hypothèse d’un vendeur qui, de façon providentielle disposerait de tous les documents à portée de main et qui les transmettrait aussitôt, le délai global peut ne pas être beaucoup inférieur à trois mois.

Il peut être craint que certains titulaires du droit de préemption, avec une telle demande de communication, ne se donnent en réalité un délai supplémentaire pour élaborer un projet qui ne préexistait pas à la réception de la DIA.

Une dernière précision doit être apportée sur le destinataire de la demande de renseignements complémentaires. D’après l’article L. 213-2, c’est le propriétaire. En conséquence, sauf modification à venir du formulaire de la DIA qui n’évoque que la notification des décisions du titulaire du droit de préemption au notaire, ce n’est pas ce dernier, contrairement à l’usage suivi en matière d’exercice du droit de préemption, qui sera informé. Ce n’est pas nécessairement le gage de la plus grande réactivité face à cette demande.

Enfin, il est probable que le décompte du délai pour adresser la demande et le décompte du délai à réception des documents donne lieu à difficulté. Il est logique que cette demande doivent être reçue par le propriétaire (et non simplement adressée à  lui) dans le délai de deux mois de réception de la DIA. De même, c’est la réception des documents demandés par le titulaire du droit de préemption, et non leur envoi, qui fera courir l’éventuel nouveau délai d’un mois pour préempter.

 Cette demande de communication de documents peut s’accompagner d’une demande de visite du bien (à suivre).

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public