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droit de préemption

  • Notification de la décision de préemption à l’acquéreur. Absence d’obligation

    (CAA Versailles, 23 mars 2017, commune de Brunoy, req. n° 15VE01734)

    La loi ALUR a modifié l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme en posant désormais que « la décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien ».

    La question s’est posée de savoir si une telle obligation constituait ou non une condition de légalité de la décision de préemption. C’est ce qui pouvait être déduit de la lettre de la loi. En effet, réduire ces notifications et cette publication à un simple rappel adressé au titulaire du droit de préemption de la nécessité de faire courir le délai de recours revient à priver de toute portée normative cette disposition nouvelle.

    La Cour administrative d’appel de Versailles a infirmé sur ce point le jugement remarqué rendu en première instance (TA Versailles, 13 avril 2015, société Simober, req. n° 1405530) en posant que « ces dispositions ne sauraient avoir pour objet ou pour effet d’instaurer une nouvelle une nouvelle condition de légalité de la décision de préemption tenant à la réception dans le délai de deux mois, à compter de la réception par la commune de la déclaration d’intention d’aliéner, de la notification de cette décision par l’acquéreur ».

    Benoît Jorion

  • Prise en compte du prix de la préemption pour apprécier la légalité de cette dernière

    (TA Nantes, 21 février 2017, Association immobilière de Saint-François-Xavier, req. n° 1405970).

    Un tribunal administratif avait accepté, dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, de tenir compte du prix d’une préemption (TA Montreuil, 10 février 2012, req. n° 1200486) avant d’être censuré par le Conseil d’Etat (CE, 7 janvier 2013, commune de Montreuil, req. n° 357230, mentionné aux tables). Un tel contrôle sur le prix de la préemption présente l’intérêt d’éviter l’abus qui consiste, pour le titulaire du droit de préemption, à fixer un prix abusivement bas, dans le but réel d’empêcher la vente. L’inconvénient tient au risque d’empiètement sur la compétence du juge de l’expropriation.

    Le cas d’espèce porte sur une préemption en espace naturel sensible, ce qui n’a pas pour effet de limiter la portée de la décision commentée. Pour le tribunal administratif de Nantes : « le caractère insuffisant ou excessif du prix proposé par le titulaire du droit de préemption de ce bien au regard du marché est, par lui-même, en principe, sans incidence sur la légalité de la préemption ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier que le service France Domaine, consulté par le département de la Loire-Atlantique, a estimé, aux termes de son avis du 16 avril 2014, antérieur aux décisions de préemption, que le prix global de 2 500 000 euros, correspondant à l’ensemble des parcelles, n’appelait pas d’observations particulières ; que le juge de l’expropriation a par ailleurs intégralement confirmé ces évaluations par deux jugements du 19 mars 2015 ; que le département de la Loire-Atlantique a fixé son prix d’acquisition au montant global de 24 108,70 euros, soit 0,96 % du prix de vente évalué par le juge de l’expropriation et le service des domaines ; qu’ainsi, eu égard à cette disproportion, le département de la Loire-Atlantique ne peut être regardé comme ayant eu réellement l’intention d’acquérir cet ensemble immobilier pour mettre en œuvre la politique prévue à l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme ».

    Ce jugement présente l’intérêt de montrer la difficulté pour le juge administratif de ne pas contrôler le prix, prix qui constitue pour le vendeur l’élément déterminant de la décision de préemption, surtout lorsque, comme en l’espèce, il apparait aussi manifestement entaché d’erreur d’appréciation, voire de détournement de pouvoir.

    Benoît Jorion

  • Prise en compte du projet de l’acquéreur évincé pour annuler une décision de préemption

    (TA Melun, 4 novembre 2016, SIEMP c/ commune de Créteil, req. n° 1406418)

    Le Conseil d’Etat a déjà jugé que le projet de l’acquéreur n’avait pas à être pris en compte pour apprécier la légalité d’une décision de préemption (CE, 3 décembre 2007, commune de Saint-Bon Tarentaise, req. n° 306949, mentionné aux tables). Il était donc inopérant pour l’acheteur de démontrer qu’il voulait faire exactement la même chose que le titulaire du droit de préemption, par exemple des logements, sans avoir recours à l’argent public.

    Le tribunal administratif de Melun a nuancé une telle jurisprudence dans l’hypothèse suivante : « Considérant qu’il ressort des termes de la décision litigieuse qu’elle est motivée par la nécessité d’augmenter la contingence de logements dont la commune de Créteil a la maîtrise, afin de faciliter les relogements de ménages évincés en raison des opérations de démolition et de rénovation prévues dans le cadre de la mise en œuvre du projet de rénovation urbaine relatif au quartier du Haut du Mont-Mesly qui, selon ses dires, implique la destruction de 471 logements et l’indisponibilité de plus de 2 000 logements, et par la circonstance que les bâtiments préemptés, construits en 1963, n’avaient, à la date de cette décision, fait l’objet d’aucune opération de rénovation depuis leur mise en location et que leur état nécessitait la mise en œuvre d’un programme global de travaux afin de les mettre au niveau de la qualité de l’offre locative sociale proposée par les bailleurs sociaux de la commune ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la SIEMP avait prévu de vendre l’ensemble immobilier concerné à la société Paris Habitat OPH, bailleur social, qui devait en conséquence maintenir les logements concernés dans le parc des logements sociaux ; que la commune n’établit ni que le programme de rénovation du quartier du Mont-Mesly donnera lieu à des opérations de démolition, de reconstruction ou de travaux exigeant le relogement provisoire des locataires, ni que les éventuels besoins de relogement ne pourront pas être satisfaits au sein du parc de logements dont elle dispose déjà ou par l’établissement d’une convention avec Paris Habitat OPH, ni même que l’acquisition de l’ensemble immobilier concerné lui permettra réellement d’assurer les relogements dont elle aurait besoin dès lors qu’il n’est pas contesté que sur les 170 logements sociaux que comporte l’ensemble immobilier préempté, seuls 7 étaient vacants à la date de la décision litigieuse ; qu’enfin, alors que l’acquéreur évincé du bien, le bailleur social Paris Habitat OPH, avait prévu d’engager une somme de 4 130 000 euros pour la rénovation des N° 1406418 5 immeubles, la commune, qui ne produit aucun devis descriptif expliquant la nécessité d’engager une somme de 6 500 000 euros, n’établit pas que la somme de 4 130 000 euros, était insuffisante pour réaliser les travaux de rénovation imposés par l’état de certains logements ; qu’ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les objectifs poursuivis par la commune à travers la préemption de l’ensemble immobilier concerné, qui impliquent, selon ses dires, l’engagement d’une somme totale de 15 421 640 euros, ne pouvaient être atteints en cas d’acquisition du bien par le bailleur social Paris Habitat OPH ; qu’eu égard à ces circonstances et au coût du bien, la société requérante est fondée à soutenir que la décision en litige est entachée d’une erreur d’appréciation de l’intérêt général du projet. »

    Une telle hypothèse, assez atypique, de préemption de logements sociaux acquis par un autre bailleur social présente l’avantage du réalisme : l’intérêt général ne repose pas seulement sur le projet du titulaire du droit de préemption. Il repose sur une appréciation globale du projet qui inclut aussi le projet porté par l’acquéreur. La difficulté est cependant que rien n’impose juridiquement à l’acquéreur de tenir ses engagements. Il est vrai que c’est aussi le cas du titulaire du droit de préemption… 

    Benoît Jorion

  • Préemption motivée par la volonté de s’opposer à une vente sur le seul critère de son prix

    (TA Cergy-Pontoise, 22 juillet 2016, Mme A. c/ commune de Nanterre, req. n° 1407488)

    Certaines communes tentent d’utiliser le droit de préemption à des fins de régulation des prix pratiqués sur leur territoire. Conscientes de la fragilité juridique d’un tel objectif, ce dernier était généralement dissimulé. En l’espèce, une commune qui avait mis en place une politique d’accession à la propriété avec des prix inférieurs au marché, avait tenté de s’opposer à une revente en préemptant. Cette préemption était explicitement motivée par la plus-value réalisée.

    Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, confirmé définitivement en appel (CAA Versailles, 5 octobre 2017, commune de Nanterre, req. n° 16VE02954), a annulé la décision de préemption en posant « qu’une telle action repose sur l’unique critère du prix de revente du bien calculé par rapport à son seul prix d’achat ; qu’elle constitue ainsi une démarche uniquement anti-spéculative ayant pour effet de compenser l’insuffisance de clauses protectrices dans les contrats conclus dans la ZAC avant la mise en oeuvre de la délibération du 25 juin 2013 ; que l’usage du droit de préemption afin de s’opposer, sur le seul critère du prix, à des ventes portant, comme en l’espèce, sur des logements ayant été acquis dans le cadre d’une accession aidée ne constitue pas une action susceptible de fonder légalement une décision de préemption au sens des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. »

    On ne peut que se féliciter que cette décision n’ait pas ajouté aux très nombreux objectifs possibles des décisions de préemption posés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, un objectif de régulation des prix de l’immobilier. Une telle action ne peut en effet être qualifiée d’action ou d’opération d’aménagement au sens de cet article.

    Benoît Jorion

  • Acte instituant le droit de préemption urbain. Invocabilité à l’appui d’un recours contre une décision de préemption

    (CE, 10 mai 2017, société ABH Investissements, req. n° 398736, mentionné aux tables)

    Le droit de préemption urbain doit d’abord être institué dans une commune pour pouvoir ensuite être exercé à l’occasion de l’aliénation d’un bien. La qualification à donner à la délibération instituant le droit de préemption était débattue en jurisprudence. L’enjeu tenait en la possibilité d’invoquer ou non l’illégalité de cette délibération initiale à l’appui d’un recours contre une décision de préemption.

    Le Conseil d’Etat précise que l’acte instituant le droit de préemption « ne revêt pas un caractère règlementaire », excluant ainsi la possibilité d’invoquer une exception d’illégalité à son encontre. Il écarte aussi la théorie des opérations complexes.

    Pour autant, le Conseil d’Etat affirme que « l’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoqué par voie d’exception à l’appui des conclusions dirigées contre une décision de préemption », à la condition qu’il n’ait pas acquis un caractère définitif. Cette illégalité ne peut donc être invoquée que si cet acte initial n’avait pas été « régulièrement publié dans les conditions prévues par les articles R. 211-2 et R. 211-4 du code de l’urbanisme ». 

    Benoît Jorion