13/07/2014

La loi ALUR et le droit de préemption (III)

La loi ALUR, en troisième lieu, déséquilibre un peu plus le droit de préemption. Quelques maigres progrès pour les préemptés ne sont pas contrebalancés par l’augmentation des prérogatives des titulaires du droit de préemption.

ALUR, Duflot, utilisation, revente, dommage intérêt, rétrocession, acquéreur évincé, transfert de propriété Une liberté accrue d’utiliser le bien préempté

Un des aspects les plus contestables du droit de préemption tenait dans la possibilité pour le titulaire du droit de préemption, une fois le bien acquis, de l’utiliser quasiment sans contrainte. En effet, l’article, L. 213-11 précisait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l’article L. 210-1 », c'est-à-dire pour presque n’importe quelle fin.

Cette liberté était paradoxale au regard de l’obligation, strictement contrôlée par la jurisprudence, d’indiquer dans la décision de préemption la nature d’un projet et de devoir justifier de la réalité de ce dernier (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, BJDU 2008 p. 57).

Le nouvel article L. 213-11, loin de corriger ce paradoxe, le confirme en insistant sur le fait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption »,

L’obligation d’une décision de l’organe délibérant de la personne publique en cas de changement d’affectation du bien n’est guère dissuasive.

L’action en dommage intérêt

Le législateur modifie à la marge la possibilité d’une action en dommage-intérêt si, d’une part, l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé ne sont pas informés de la décision d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans et s’il ne leur est pas proposé l'acquisition de ce bien en priorité et, d’autre part, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité, s’il ne leur est pas proposé l'acquisition du bien en priorité (art. L. 213-12).

Seule véritable innovation, un 3eme alinéa prévoit désormais que « la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption ».

Le droit à indemnisation en cas de préemption illégale n’est pas affectée par cette innovation (CE, 15 mai 2006 Commune du Fayet, rec. p. 250).

ALUR, Duflot, utilisation, revente, dommage intérêt, rétrocession, acquéreur évincé, transfert de propriété Les suites d’une préemption illégale

La jurisprudence avait dû poser quelles étaient les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien avait entretemps été cédé au titulaire du droit de préemption. Elle avait posé (CE, Sect. 26 février 2003, Bour, rec. p. 59 ; CE Sect., 19 décembre 2008, Pereira dos Santos Maia, req. n° 293853) qu’il « appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ».

Le nouvel article L. 213-11-1 innove en précisant que le bien doit être d’abord proposé aux anciens propriétaires puis à l’acquéreur évincé « lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner ». Cette inversion n’est pas justifiée. En effet, lorsque le vendeur conteste une décision de préemption c’est soit parce que le prix ne lui convenait pas, soit parce qu’il souhaitait que le bien soit vendu à l’acheteur choisi par lui. En revanche, il ne souhaite quasiment jamais redevenir propriétaire du bien.

En revanche, lorsque l’acquéreur conteste une décision de préemption, c’est parce qu’il veut acquérir le bien.  Il n’y a donc aucune raison, si ce n’est de faire perdre du temps à tous, de proposer le bien d’abord au vendeur, qui refusera, avant de le proposer ensuite à l’acquéreur.

A noter cependant que, seul l’acquéreur dont le nom a été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner pourra bénéficier de cette proposition. Ainsi, si cette mention n’est toujours pas obligatoire, son omission aura une conséquence négative, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

A noter aussi que, d’une part, le législateur rend obligatoire cette proposition, sans tenir compte de l’intérêt général à ne pas rétrocéder qui avait été admis par la jurisprudence. A noter enfin, c’est un autre moyen de rendre la rétrocession plus complexe, qu’il est désormais prévu, à défaut d’accord amiable, l’intervention du juge de l’expropriation pour fixer le prix de revente du bien.

En revanche, la loi ne règle pas la question pourtant complexe des conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien a été entretemps revendu par le titulaire du droit de préemption.

Les suites de la décision de préemption pour le vendeur

La seule véritable simplification du droit de préemption provient de la nouvelle rédaction de l’article L. 212-14 du code de l’urbanisme. Cet article est consacré aux suites de la décision de préemption pour le vendeur.

D’abord, le nouvel article met fin à la position déduite de la jurisprudence selon laquelle le transfert de propriété intervenait, en cas de préemption au prix, au jour de la décision de préemption. Désormais, il est prévu que « le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique ». Ce changement constitue un changement bienvenu puisqu’il met fin à la situation paradoxale d’un transfert de propriété sans réitération ni paiement du prix.

Ensuite, le délai pour payer le bien, ou pour en consigner le paiement en cas d’obstacle, n’est plus de six mois, mais de quatre mois, ce qui constitue une amélioration de la situation du vendeur.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

12/07/2014

La loi ALUR et le droit de préemption (II)

La loi ALUR, en deuxième lieu, complique la procédure du droit de préemption urbain. L’objectif officiel du législateur de développer l’offre foncière est contredit par les nouvelles contraintes et les retards inhérents qu’il institue en matière de procédure du droit de préemption. Officiellement équilibrée, la loi renforce en réalité globalement les droits des titulaires du droit de préemption, tandis qu’elle réduit ceux des vendeurs et acquéreurs.

Sénat 2.jpg

Réforme de la déclaration d’intention d’aliéner

La première et plus importante des complications résulte de la modification de la procédure de déclaration d’intention d’aliéner (DIA). Jusque-là, la DIA ne pouvait être rejetée quesi la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation(CE, 12 février 2014, Société Ham Investissement, req. n° 361741, à paraître aux tables). Le délai de latence n’était que de deux mois, permettant théoriquement lors de la signature du compromis de vente de savoir à quelle date cette dernière pourrait être régularisée.

Désormais, le rédacteur de la DIA doit fournir « les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du code de l’environnement ». Il doit donc informer qu’une installation soumise à autorisation ou à enregistrement a été exploitée sur un terrain. Il doit aussi informer des dangers ou inconvénients importants qui résultent de l'exploitation. Cet ajout est destiné à contrecarrer un arrêt récent de la Cour de cassation (Civ. 3eme, 7 novembre 2012, Commune d’Amiens, pourv. n° 11-22907).

De surcroît, il est prévu qu’il peut être adressé au propriétaire « une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière ». La liste de ces documents devra être fixée par décret (L. 213-2).

Enfin, et ce sera en pratique le plus important, la durée pendant laquelle le droit de préemption peut être exercé va devenir imprévisible.

Le 4eme alinéa de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit désormais que :

« Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. »

Ainsi, il sera possible, peu de temps avant la fin de période de deux mois de demander une visite des lieux. Cette visite, que le propriétaire pourra toujours refuser, fera courir un nouveau délai d’un mois à compter soit de la visite, soit du refus. Un délai entre la demande de visite et la visite, ou le refus de visite, est également à ajouter.

Les conditions de demande de visite du bien seront fixées par décret.

AN2.jpgLimitation dans le temps de la purge du droit de préemption

 

La deuxième innovation va limiter une pratique fréquente consistant à purger par avance le droit de préemption. Cette pratique permettait, une fois le droit de préemption purgé de pouvoir vendre le bien sans condition de durée, à condition, bien sûr, que ce soit au même prix.

Désormais, cette possibilité n’existera plus que pendant trois ans. Au-delà, une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner devra être déposée, ouvrant ainsi la possibilité de préemption (art. L. 213-8). De façon innovante, pendant ces trois ans, le prix du bien pourra être révisé en fonction des variations du coût de la construction.

En revanche, la possibilité de vendre au même prix, sans limitation de durée, après l’annulation de la décision de préemption, ne devrait pas être remise en cause.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

11/07/2014

La loi ALUR et le droit de préemption (I)

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2004 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, restera sans doute plus comme une grosse loi (177 articles, 116 pages au Journal officiel) que comme une grande loi.

AN 1.jpgLa loi ALUR modifie de façon importante le droit de préemption urbain. Elle ne le bouleverse pas, contrairement à certains projets antérieurs qui avaient envisagé peu ou prou de supprimer dans certain cas l’exigence d’un intérêt public. Si formellement, seuls les articles 149 et 150 de la loi sont consacrés à la réforme du droit de préemption, ces articles modifient ou créent de nombreux articles du code de l’urbanisme consacrés au droit de préemption urbain.

Les principales modifications introduites par la loi seront présentées en trois notes successives. Cette loi, en premier lieu, institue le droit de préemption sur des biens qui en étaient jusque-là exonérés, ou renforce la possibilité de préempter pour d’autres.

Les aliénations à titre gratuit

Le premier accroissement du champ d’application du droit de préemption urbain porte sur les aliénations à titre gratuit. Ces dernières étaient jusque-là exclues du champ d’application du droit de préemption. Ce n’est plus le  cas. Le nouvel article L. 213-1-1 soumet au droit de préemption les immeubles ou ensembles de droits sociaux lorsqu'ils font l'objet d'une aliénation à titre gratuit.

Une exception est cependant concédée lorsque l’aliénation est effectuée entre personnes mariées, pacsées ou ayant des liens de parenté jusqu’au sixième degré.

La difficulté est que, bien entendu, une préemption au prix figurant dans la DIA, ou plutôt d’ailleurs à l’absence de prix n’était pas envisageable, sauf à constituer une spoliation.

La loi a donc admis que la DIA ne mentionne pas le prix. Elle a indiqué aussi que, par dérogation, « la décision du titulaire du droit de préemption d'acquérir le bien indique l'estimation de celui-ci par les services fiscaux ». Une telle estimation devrait continuer à ne pas lier le titulaire du droit de préemption, toujours libre de préempter au prix qu’il souhaite. La jurisprudence devra préciser quelle portée il faudra donner à l’absence dans la décision de préemption de cette estimation.

Les parts de SCI

Le deuxième accroissement porte sur les parts de SCI. Depuis la loi ENEL du 13 juillet 2006 qui avait permis de préempter le bien meuble que constituent des parts de SCI, une telle possibilité de préemption n’a cessé de s’accroitre. En dernier lieu, la loi ALUR permet de préempter non plus seulement la totalité des parts d’une SCI dont le patrimoine est constitué d’une unité foncière, non plus seulement la majorité des parts d’une telle SCI, mais aussi « les cessions conduisant un acquéreur à détenir la majorité des parts de ladite société, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption ». (art. L. 213-1).

Sénat 3.jpgA noter qu’une telle préemption est désormais possible alors même que seul le droit de préemption simple a été institué. A noter aussi que les SCI familiales restent en dehors du droit de préemption.

Une telle réforme permettra au titulaire du droit de préemption de préempter quelques parts de SCI, ce qui ne sera pas pour lui d’un grand intérêt pratique.

Les immeubles cédés par les organismes HLM

Le troisième accroissement porte sur les immeubles cédés par des organismes d’habitation à loyer modéré. Jusque-là exclus du droit de préemption urbain, ils ne le sont plus (art. 213-1)

Les immeubles bâtis depuis plus de quatre ans

Le quatrième accroissement porte sur les immeubles bâtis. Ils étaient exonérés du droit de préemption pendant une durée de dix ans à compter de leur achèvement. Ils ne le sont plus que pendant une durée de quatre ans (art. L. 211-4).

Les pouvoirs du préfet

Un cinquième accroissement, de nature différente, porte sur les moyens d’actions du préfet dans les communes ayant un pourcentage de logements sociaux insuffisants. Le droit de préemption était déjà en partie transféré au préfet, qui pouvait même instituer ou rétablir le droit de préemption dans la commune. Désormais, le préfet peut rétablir ou instituer un droit de préemption urbain renforcé (art. L. 210-1). Il peut également désormais aussi préempter des parts de SCI, des droits indivis, des immeubles cédés par des organismes HLM… (art. L. 213-1).

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

07/03/2014

Une DIA incomplète ou erronée ne rend pas illégale une décision de préemption

Conseil d’Etat, 12 février 2014, Société Ham Investissement c/ Commune de Cergy, req. n° 361741, à paraître aux tables

Salle du contentieux CE.jpg

 

Extraits : « le titulaire du droit de préemption dispose, pour exercer ce droit, d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner et que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire, ne peut être prorogé par une demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale est incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; qu'en revanche, la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner serait entachée de tels vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration ; que les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ne font cependant pas obstacle à ce que le juge judiciaire prenne en considération, au titre de son office, pour apprécier la validité de la vente résultant d'une décision légale de préemption, les indications figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner à l'origine de cette décision ».

 

Cergy.jpgCommentaire : Une décision de préemption est un acte administratif qui suit un acte de droit privé, la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), et qui peut être suivie d’un autre acte de droit privé, le contrat de vente du bien.

La question des conséquences à tirer de l’annulation d’une décision de préemption, sur la vente qui a pu être passée ensuite, restent encore aujourd’hui en débat.

Cependant, avec l’arrêt Société Ham Investissement, le Conseil d’Etat vient de trancher la question des effets d’une déclaration d’intention d’aliéner, incomplète ou erronée, sur la légalité de la décision de préemption.

Le contentieux était atypique. En effet, généralement, c’est le préempté et/ou l’acquéreur évincé qui, pour tenter de faire annuler la décision de préemption, invoquent l’erreur commise dans la rédaction de la déclaration d’intention d’aliéner. En l’espèce, c’est la commune, titulaire du droit de préemption, qui, après avoir préempté, a refusé de signer la vente, conduisant le préempté à saisir le juge judiciaire pour qu’il constate la  vente. Le juge administratif a alors été saisi, sur renvoi du juge judiciaire, afin d’apprécier la légalité de la décision de préemption. Peut-être pour ne pas se déjuger, la commune s’est contentée d’invoquer devant le tribunal administratif puis devant le Conseil d’Etat, pour démontrer l’illégalité de sa propre décision de préemption, des vices entachant la déclaration d’intention d’aliéner.

Le Conseil d’Etat était donc saisi de la question de principe des conséquences, sur la légalité d’une décision de préemption, des erreurs ou des omissions entachant une déclaration d’intention d’aliéner.

Il avait déjà admis que, par exception au principe selon lequel le délai de deux mois laissé pour préempter constitue une garantie pour le propriétaire, ce délai pouvait être prorogé par une demande de précisions complémentaires du titulaire du droit de préemption «si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation »  (CE, 24 juillet 2009, Société Finadev, req. n° 316158, publié aux tables).

En revanche quand une décision de préemption était adoptée et qu’elle était contestée en excipant du caractère erroné ou incomplet de la déclaration d’intention d’aliéner, les juridictions du fond s’étaient souvent montrées réceptives à cette argumentation (par exemple, CAA Nantes, 31 octobre 2005, Commune de Noirmoutier-en-l’île, req. n° 05NT01658).

Le Conseil d’Etat rompt avec cette jurisprudence. Sous la réserve d’une fraude, toujours difficile à démontrer, il pose que le fait qu’une déclaration d’intention d’aliéner soit incomplète ou entachée d'une erreur substantielle, tenant à la consistance du bien, au prix ou aux conditions de vente, est sans incidence sur la légalité de la décision de préemption.

Une telle position doit être approuvée. D’une part, elle évite de faire dépendre la légalité d’un acte administratif d’un acte de pur droit privé, le Conseil d’Etat renvoyant au juge judiciaire le soin de tenir éventuellement compte des indications contenues dans la DIA. D’autre part, elle constitue le prolongement de la position récente du Conseil d’Etat (CE, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n°324767) considérant que le préempté ne pouvait faire valoir sa propre erreur lors de la rédaction de la DIA (erreur sur le prix) pour obtenir l'annulation de la décision de préemption.

Il appartient donc, tant au rédacteur de la déclaration d’intention d’aliéner, qu’au titulaire du droit de préemption, d’être vigilant sur le délai de deux mois, son expiration marquant le terme des débats possible autour de son caractère complet et exact.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

 

 

 

 

14/01/2013

La politique de préemption pour contrôler les prix est illégale

Cour administrative d’appel de Versailles, 18 octobre 2012 Commune de Saint-Ouen, c/ Mme B, req. n° 11VE02174

 

Extraits :

«Considérant, d'autre part, qu'il résulte de déclarations du maire de la commune faites à divers médias, auxquelles se réfère expressément Mme B dans ses écritures, qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier, le détournant ainsi de son objet ; que, dans ces conditions, la commune ne dément pas utilement les assertions de Mme A relatives à des manoeuvres ayant eu pour objet la souscription d'une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner à un prix minoré ; qu'il suit de là que le détournement de pouvoir allégué doit être tenu pour établi ;  »

Saint-Ouen Mairie2.jpgCommentaire :

Il a déjà été signalé ici que certaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers vendus sur leur territoire pour tenter de contrôler les prix.

Il a aussi déjà été indiqué qu’une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne peut pas juridiquement servir à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme.

Certains maires de ces communes assument volontiers publiquement cette politique illégale. Certains réussissent même à en être récompensés par les plus hautes autorités de la République et applaudis par une presse que l’on aime moins complaisante. 

http://banlieue.blog.lemonde.fr/2012/11/23/la-legion-dhonneur-pour-la-preemption-immobiliere-a-saint-ouen/

La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, lorsqu’elles prennent une décision de préemption, dissimulent au cas par cas l’objet réel de leur décision derrière un des objectifs prévus par la loi.  

Dans la présente affaire, la commune de Saint-Ouen, coutumière de ce type de pratiques, avait préempté un bien à un prix qu’elle savait inacceptable, puis, après que, à son initiative, venderesse et acquéreurs aient accepté de passer la vente à un prix inférieur, avait renoncé à préempter à ce nouveau prix.

La commune a été condamnée en première instance par le juge administratif à réparer le préjudice causé à la venderesse, contrainte de vendre moins cher son bien immobilier à la suite de sa décision.

La commune a souhaité faire appel. Mal lui en a pris. Non seulement la Cour administrative d’appel a confirmé la condamnation de la commune à indemniser la venderesse de l’intégralité de la perte qu’elle avait subie du fait de la diminution du prix de vente de son bien, mais elle a aussi accepté d’indemniser son préjudice moral.

Alors que le détournement de pouvoir est toujours très difficile à établir, en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Versailles l’a admis en faisant le lien entre les déclarations publiques du maire exposant la politique générale menée en la matière («  déclarations du maire de la commune faites à divers médias (…) qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier ») et le comportement des services de la ville dans le présent dossier.

Il ne sera ainsi plus possible à cette commune de soutenir qu’il n’existe pas de lien entre la politique assumée par son premier magistrat et les nombreuses décisions de préemption qu’elle prend. Les victimes de préemption illégales pourront ainsi plus facilement être indemnisées du préjudice subi.

 

Benoît Jorion

Avocat à la Cour d’appel de Paris,

Spécialiste en droit public