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droit de préemption

  • Acte instituant le droit de préemption urbain. Invocabilité à l’appui d’un recours contre une décision de préemption

    (CE, 10 mai 2017, société ABH Investissements, req. n° 398736, mentionné aux tables)

    Le droit de préemption urbain doit d’abord être institué dans une commune pour pouvoir ensuite être exercé à l’occasion de l’aliénation d’un bien. La qualification à donner à la délibération instituant le droit de préemption était débattue en jurisprudence. L’enjeu tenait en la possibilité d’invoquer ou non l’illégalité de cette délibération initiale à l’appui d’un recours contre une décision de préemption.

    Le Conseil d’Etat précise que l’acte instituant le droit de préemption « ne revêt pas un caractère règlementaire », excluant ainsi la possibilité d’invoquer une exception d’illégalité à son encontre. Il écarte aussi la théorie des opérations complexes.

    Pour autant, le Conseil d’Etat affirme que « l’illégalité de l’acte instituant un droit de préemption urbain peut être utilement invoqué par voie d’exception à l’appui des conclusions dirigées contre une décision de préemption », à la condition qu’il n’ait pas acquis un caractère définitif. Cette illégalité ne peut donc être invoquée que si cet acte initial n’avait pas été « régulièrement publié dans les conditions prévues par les articles R. 211-2 et R. 211-4 du code de l’urbanisme ». 

    Benoît Jorion

  • Contenu de la déclaration d’intention d’aliéner. Absence d’obligation du vendeur d’informer de l’exploitation antérieure d’une installation soumise à autorisation (solution antérieure à la loi ALUR)

    (Civ. 3eme, 15 septembre 2016, SADEV 94, pourv. n° 15-21916, publié au bulletin).

    L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la loi ALUR du 24 mars 2014, prévoyait que la déclaration d’intention d’aliéner comportait « obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ».

    En l’espèce, un titulaire du droit de préemption avait refusé de payer le prix de la vente d’un bien préempté, tel que fixé par le juge de l’expropriation, après avoir découvert que le terrain avait accueilli une installation classée, en invoquant l’article L. 514-20 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, selon laquelle « lorsqu’une installation soumises à autorisation a été exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d’en informer par écrit l’acheteur ».

    La Cour de cassation, distinguant titulaire du droit de préemption et acheteur, a retenu que, à l’époque, « le vendeur n’avait pas l’obligation formelle d’informer le titulaire du droit de préemption, dans la déclaration d’intention d’aliéner, qu’une installation soumise à autorisation ou à enregistrement avait été antérieurement exploitée sur le terrain ». Le titulaire du droit de préemption ne pouvait donc se prévaloir de l’article L. 514-20 du code de l’environnement (Civ. 3eme, 15 septembre 2016, SADEV 94, pourv. n° 15-21916, publié au bulletin).

    Benoît Jorion

  • Lot de copropriété. Absence d’obligation de dépôt d’une déclaration d’intention d’aliéner lorsque seul un état descriptif de division est publié au fichier immobilier depuis plus de dix ans

    (Civ. 3, 24 mars 2016, commune de Gourdon, pourv. n° 15-10215, publié au bulletin).

    Une commune avait poursuivi la nullité d’une vente pour un bien, inclus dans le périmètre du droit de préemption « simple », et qui n’avait pas fait l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner. L’article L. 211-4 du code de l’urbanisme pose que « le droit de préemption urbain n’est pas applicable à l’aliénation d’un ou plusieurs lots (…) compris dans un bâtiment effectivement soumis à la date du projet d’aliénation au régime de la copropriété (…) depuis 10 ans au moins (…), la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai. »

    En l’espèce, seul l’état descriptif de division avait été publié au fichier immobilier. En revanche, l’immeuble n’avait pas fait l’objet d’un règlement de propriété. L’arrêt attaqué en avait déduit que les conditions de l’exemption du droit de préemption pour les lots de copropriété n’étaient pas réunies, ce qui devait entrainer la nullité de la vente, faute de dépôt d’une déclaration d’intention d’aliéner.

    Pour la Cour de cassation, en revanche, la publication de l’état descriptif de division depuis plus de dix ans suffit à écarter l’application du droit de préemption.

    Benoît Jorion

  • Droit de priorité entre les différents droits de préemption. Absence d’exigence constitutionnelle.

    (Cons. Cons, décision 2016-6 LP du 16 juin 2016, § 7)

    A propos d’une loi de pays calédonienne instituant une priorité de préemption au bénéfice du preneur à bail sur les autres droits de préemption établis par les textes en vigueur, le Conseil constitutionnel pose que « aucune exigence constitutionnelle n’interdit au législateur du pays de prévoir des règles de priorité entre les différents droits de préemption institués par une loi de pays ou par une loi. » .

    La supériorité des droits de préemption au bénéfice d’une personne publique ou dans le cadre d’un service public sur les droits de préemption « privés » n’a donc pas de valeur constitutionnelle.

    Benoît Jorion

  • Un projet de construction de logements sociaux permet-il l'exercice du droit de préemption urbain ?

    Conseil d’Etat, 2 novembre 2015, Commune de Choisy-le-roi, req. n° 374957, à paraître aux tables

     

    Extraits : Salle du contentieux CE.jpg« un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Commentaire : Le droit de préemption ne peut être exercé que si le titulaire de ce droit dispose d’un projet antérieur. Il s’agit ainsi d’éviter une pratique malheureusement trop répandue d’acquisition motivée par des raisons de pure opportunité.

    choisy le roi.jpgPour autant, la jurisprudence et la législation n’ont cessé d’alléger cette condition. Alors qu’initialement, un « projet précis et certain » était nécessaire (CE, Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, rec. p. 59), le conseil d’Etat, depuis un arrêt Commune de Meung-sur-Loing (CE, 7 mars 2008, req. n° 288371, rec. p. 97), s’est contenté d’un projet suffisamment réel, mais aux caractéristiques encore imprécises.

    Le législateur, de son côté, a admis que, lorsqu’un programme local de l’habitat a préalablement fait l’objet d’une délibération de la commune, la décision de préemption pouvait s’y référer (loi du 13 décembre 2000, dernier § de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Cela permet à certaines communes, à l’appui de leurs décisions de préemption, de systématiquement viser une telle délibération, lorsqu’elle fait état de la volonté de réaliser un programme de logements sociaux.

    Pour autant, il convenait que « l’acquisition de l’immeuble soit justifiée par une politique locale de l’habitat qui implique le développement organisé d’une offre de logements adaptés aux besoins propres de chaque catégorie de population » (CE, 27 avril 2001, commune de Montreuil, req. n° 202791, tab. p. 1226).

    Le Conseil d’Etat vient de modifier un peu plus l’équilibre fragile en la matière entre, d’une part, la liberté du commerce et de l’industrie, qui passe par la possibilité pour un vendeur de vendre à l’acquéreur et au prix de son choix et pour un acquéreur de mener à bien son projet immobilier, et, d’autre part, l’intérêt général qui permet d’exercer la prérogative exorbitante qu’est le droit de préemption, lorsqu’il existe effectivement un projet public.

    En effet, dans l'affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commune de Choisy, les juridictions du fond avaient annulé la décision de préemption de la commune, motivée par la volonté de réaliser 35 logements sociaux, en considérant que, au vu des justificatifs produits, la commune ne justifiait pas d’un projet suffisamment réel. Par ailleurs, cette commune n’avait sans doute pas adopté de programme local de l’habitat.

    Le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt déféré en posant que « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Le Conseil d’Etat invente ainsi la justification auto-réalisatrice en matière de droit de préemption. Le fait d’invoquer un projet d’une certaine ampleur, « par lui-même », constituerait une action ou une opération d’aménagement. Le Conseil d’Etat va même plus loin en affirmant qu’un tel projet, « par nature », aurait pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat.

    C’est oublier qu’il existe, dans la réalité, une différence importante entre le projet allégué pour justifier une décision de préemption et la réalisation effective d’un tel projet. La décision de préemption ne réalise donc pas, en elle-même, le projet immobillier.

    Un projet de construction n’est pas « en lui-même » une action ou une opération d’aménagement, mais l’annonce de ce qui pourrait avoir lieu et dont rien dans le droit de l’urbanisme actuel, n’impose la réalisation effective. Il n’est en effet pas rare que des décisions de préemption n’aboutissent jamais à la réalisation du projet invoqué. Exiger que le titulaire du droit de préemption puisse justifier d’un projet préexistant permet de limiter certains abus. Ne plus l’exiger permet de faire de l’invocation d’un projet de logements sociaux une espèce de motivation universelle.

    De même, un projet de construction n’a « par nature » aucun objet précis. Comme le dit Giraudoux, « jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Cette conception essentialiste d’un projet va se heurter de surcroît à de grandes difficultés d’application : A partir de combien de logements, un projet aura-t-il le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement, ce nombre doit-il tenir compte de la population du titulaire du droit de préemption, doit-il tenir compte de la structure du marché de l’habitation local…

    L’affaire a été renvoyée par le Conseil d’Etat à la cour administrative d’appel. Peut-être donnera-t-elle plus de précisions en la matière.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public