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droit de préemption - Page 3

  • La mise en œuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant.

    Conseil d’Etat, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328, à paraître au recueil

     

    Conseil d'Etat3.jpgExtraits : « qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption  urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu'en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ;

     Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit ; que, par suite, en se bornant à estimer que la décision de préempter la superficie totale du tènement n'était pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la cour a commis une erreur de droit ; que dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit, pour ce motif, être annulé; »

    Commentaire : Le niveau adéquat de contrôle des décisions de préemption par le juge administratif est difficile à trouver. Il s’agit pour lui, sans paralyser l’exercice légal de ce droit, d’éviter les préemptions d’opportunité et les préemptions peu ou mal justifiées. Il ne faut en effet jamais perdre de vue que le droit de préemption, s’il est un outil précieux d’aménagement urbain, porte aussi atteinte à l’exercice du droit de propriété, paralyse les projets du vendeur et de l’acquéreur et aboutit parfois à leur spoliation.

    Il y a trois ans, avec l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire (CE, 7 mars 2008), le Conseil d’Etat avait allégé son niveau de contrôle, renonçant à exiger que le projet de l’administration soit « suffisamment précis et certain », ainsi qu’il le faisait auparavant (CE, Sect. 26 février 2003, Bour), pour se contenter de la justification « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement (…)  alors même que les caractéristiques précises de ce projet (n’étaient) pas été définies à cette date ».

    Depuis cet arrêt Commune de Meung-sur-Loire, titulaires du droit de préemption, praticiens et juridictions tentent, souvent avec difficulté, de cerner ce qu’est un projet suffisamment réel, sans qu’il n’ait pour autant à être suffisamment précis.

    Le balancier du contrôle juridictionnel, qui était parti dans un sens favorable aux titulaires du droit de préemption, doit être regardé avec cet arrêt comme désormais reparti dans le sens inverse, celui d’une plus grande sévérité.

    Avec l’arrêt RD Machines, le Conseil d’Etat reprend d’abord le considérant de principe de l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire, sans rien y changer. Pour autant, il y ajoute un nouveau contrôle en utilisant une notion très classique, celle de l’intérêt général.

    La cour administrative d’appel, conformément à une jurisprudence bien établie, s’était demandée si la décision de préemption présentait un intérêt général, mais en se limitant au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En cassation, le Conseil d’Etat a censuré cet arrêt, estimant que ce contrôle ne relevait pas de l’erreur manifeste. Il refuse donc le contrôle restreint qui était pratiqué jusque-là pour consacrer le contrôle normal du juge administratif.

    Cet arrêt apparait également comme la consécration d’une forme de bilan coût-avantages, bilan déjà esquissée par la jurisprudence administrative (CAA Paris, Ass. 21 décembre 2007, SCI Les terrasses d’Ornano).

    Le Conseil d’Etat y apprécie l’intérêt général de la « mise en œuvre » du droit de préemption et non l’intérêt général de la seule décision de préemption. Il n’y aurait en effet pas eu grand sens à vérifier si le projet d’action ou d’opération envisagé par la décision de préemption présentait ou non un intérêt général. Les très nombreux objectifs énumérés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, en dépit de leur plasticité, présentent en effet, tous, un intérêt général.

    Pour le Conseil d’Etat, c’est la mise en œuvre du droit de préemption, c’est-à-dire son exercice concret, qui doit présenter un intérêt général, et même un  intérêt général suffisant, ce qui déplace le curseur encore un peu plus loin.

    Exiger un intérêt général « suffisant » souligne la relativité de l’intérêt général poursuivi et conduit à le comparer à d’autres intérêts. Le Conseil d’Etat cite pour cela les « caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération » et le « coût prévisible » de l’opération

    L’utilisation du mot « notamment » conduit toutefois à considérer que ces deux éléments, à l’aune desquels le caractère suffisant du droit de préemption sera examiné, ne sont pas exhaustifs.

    L’inadéquation de la décision au regard des « caractéristiques du bien » était directement invoquée puisqu’il était soutenu que ce bien, d’une superficie de 5 hectares, était d’une taille disproportionnée au regard du projet poursuivi (des ateliers relais). Au regard des caractéristiques du projet, le juge administratif rejette toutefois ce moyen.

    Le « coût prévisible » de l’opération ne fait pas l’objet d’illustration dans l’arrêt. Mais il serait possible d’imaginer que le juge apprécie le budget prévisible de l’opération (coût d’acquisition et coût de réalisation) au regard du budget du titulaire du droit de préemption, au regard de l’objet de l’opération et au regard des résultats du projet.

    Ainsi, cet arrêt s’inscrit dans un mouvement de généralisation du contrôle du bilan qui tend à ce qu’une décision administrative ne soit pas légale du seul fait de son objet, mais parce que globalement, après avoir pesé le pour et le contre, il apparaît que les avantages l’emportent sur les inconvénients. Plus de quarante ans après l’arrêt Ville Nouvelle Est (CE, Ass, 28 mai 1971), le droit de la préemption rejoint ainsi le droit de l’expropriation avec une application, certes atténuée, mais une application tout de même, du contrôle du bilan.

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

  • Préempter pour contrôler les prix est illégal

    Tribunal administratif de Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663

     

    Extraits :

    trib montreuil.jpg« Considérant, en dernier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que les requérants ont reçu une lettre du service foncier de la commune datée du 18 juin 2010, leur indiquant d’appeler ce même service pour « recevoir plus d’informations concernant la vente de [leur] logement (…) et ce afin de purger le droit de préemption » ; qu’il soutiennent avoir pris contact avec ledit service qui les aurait informés que la commune renoncerait à préempter en cas de baisse du prix de vente de leur bien ; qu’il est établi que la décision de préemption est intervenue postérieurement à ce courrier, en l’absence de baisse du prix de vente par M. et Mme F. de leur bien ; qu’il est également établi que le prix de vente de 109.000 euros fixé dans cette décision, est très inférieur au prix de 160.000 euros préconisé par le Service France Domaine ; que , dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien de Monsieur et Madame F. à Mlle Z au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir. »


    Commentaire :

    Saint-Ouen Mairie2.jpgCertaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers pour tenter de contrôler les prix sur leur territoire.

    Une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne sert pas à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme en matière de droit de préemption.

    La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, même si leurs élus l’assument volontiers publiquement, dissimulent, au cas par cas, l’objet réel de leurs décisions de préemption derrière un des objectifs prévus par la loi.  

    Dans un tel cas, les requérants, acheteurs ou vendeurs évincés, doivent démontrer que la décision de préemption est illégale et que, notamment, il n’existait aucun projet suffisamment réel de nature à justifier la légalité de la décision.

    Le jugement commenté rendu par le Tribunal administratif de Montreuil est intéressant car il annule une décision de préemption, non pas pour vice de forme ou pour erreur de droit, ainsi qu’il le fait régulièrement, mais pour détournement de pouvoir.

    Le vice de détournement de pouvoir est rarement retenu en jurisprudence et particulièrement infamant, un pouvoir de l’administration ayant été utilisé dans ce cas dans un but autre que celui pour lequel il a été donné par la loi.

    Pour arriver à ce résultat, le Tribunal a retenu divers éléments repris dans l’extrait cité plus haut..

    Le Tribunal en conclut que « dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir ».

    Ce considérant, qui était surabondant, aidera les justiciables concernés à faire valeur leur droit, sur le terrain de l’annulation ou sur celui de l’indemnisation.

    Ce jugement constitue une avancée dans le contrôle exercé par le juge administratif, avec les prémices de la prise en compte du prix retenu par l’autorité administrative pour préempter, comme élément de légalité du droit de préemption.

    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

     

     

     

     

     

     

     

     

  • Quelles conséquences en cas d'erreur dans une DIA ?

    Conseil d’Etat, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n° 324767, à paraître aux tables.

    Noisy-le-Grand.jpgExtraits : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE DU BELVEDERE, ayant conclu une promesse de vente portant sur un immeuble dont elle est propriétaire à Noisy-le-Grand, a adressé à la commune le 18 novembre 2003, par l'intermédiaire de son notaire, une première déclaration d'intention d'aliéner mentionnant un prix de vente de 419 000 euros ; qu'à la suite d'une erreur portant sur les frais d'agence, une seconde déclaration d'intention d'aliéner a été adressée le 2 décembre 2003 à la commune, annulant et remplaçant la première avec un prix de vente de 149 000 euros ; que, par une décision du 13 janvier 2004, le maire de Noisy-le-Grand a exercé le droit de préemption de la commune sur ce bien, sur le fondement de cette seconde déclaration d'intention d'aliéner au prix de 149 000 euros ;

     (…) Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la mention du prix de 149 000 euros que le notaire de la SCI a fait figurer sur la seconde déclaration d'intention d'aliéner était exprimée à la fois en chiffres et en lettres ; que la circonstance que ce montant ne correspondrait pas, en raison d'une erreur matérielle, à celui qui avait été stipulé dans la promesse de vente n'est pas de nature à affecter la légalité de la décision du 20 janvier 2004 par laquelle, au vu notamment du prix ainsi porté à sa connaissance, le maire de Noisy-le-Grand a exercé le droit de préemption de la commune. »

     Conseil d'Etat3.jpg

    Commentaire : Une erreur de prix dans la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) rend-elle la décision de préemption illégale ? C’est la question à laquelle le Conseil d’Etat vient de répondre par la négative.

     Une erreur portant sur la commission d’agence contenue dans une première DIA a conduit l’étude notariale chargée de la rédiger à en adresser une deuxième en mairie. Mais cette deuxième DIA est, elle, entachée d’une erreur encore plus grave, puisque le prix initial de 419.000 euros a été remplacé par celui de 149.000 euros.

     La commune titulaire du droit de préemption a tiré parti de cette dyslexie et a préempté, au prix indiqué dans la deuxième DIA, devenant ainsi, aussitôt, propriétaire du bien et empêchant du même coup le vendeur à renoncer à la vente.

     Il a donc saisi le Tribunal administratif. Les différents moyens « classiques » relatifs à la légalité de la décision de préemption ayant été écarté, un seul espoir subsistait pour le vendeur, celui de tenter de convaincre le juge administratif de ce que l’erreur matérielle entachant la DIA rejaillissait sur la décision de préemption elle-même.

     La jurisprudence relative à cette question n’est pas fixée. Des juridictions du fond ont déjà considéré qu’une incapacité relative au propriétaire, une erreur sur la superficie du terrain, ou même une erreur sur le prix, affectait la légalité de la décision de préemption.

     Avec l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat refuse cette dernière analyse. Une erreur sur le prix contenue dans la DIA ne rejaillit pas sur la légalité de la décision de préemption, même si, en l’espèce, un certain nombre d’éléments pouvaient conduire à subodorer l’erreur.

     Pour autant, l’analyse des effets d’une erreur contenue dans une DIA doit être réservée pour les autres hypothèses, notamment pour des vices qui affecteraient la consistance du bien (dimension, occupation…), qui pourraient pousser l’administration à l’erreur et donc rendre illégale sa décision.

     Cet arrêt SCI du Belvédère doit en tout cas, c’est la leçon qu’il faut en tirer, conduire les rédacteurs d’une DIA à redoubler de vigilance.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

  • Un prix de préemption abusivement bas révèle un détournement de pouvoir

    Tribunal administratif de Montreuil, 6 janvier 2011 SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225

     

     Montreuil mairie.jpgExtraits : « En proposant un prix de 157.000 euros pour un bien dont la valeur était considérablement plus élevée (850.000 euros), la commune qui n’en justifie qu’en invoquant une erreur qu’elle aurait commise sur les hauteurs des locaux en sous-sol, ne saurait être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, l’un des objets définis à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que la commune de Montreuil n’avait pas l’intention d’acquérir réellement le bien et qu’elle a usé du droit de préemption pour faire obstacle à la vente ; dès lors la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir. »

     

    Commentaire : Le jugement commenté constitue une innovation particulièrement intéressante qui peut permettre de mettre fin à un certain nombre d’abus en matière de droit de préemption.

     

    Demander l’avis des domaines en préalable à une décision de préemption constitue une formalité obligatoire pour le titulaire du droit de préemption. Pour autant, rien ne l’oblige à préempter à ce prix. En conséquence, certaines communes préemptent à un prix inférieur, qu’elles savent irréaliste et inacceptable pour le vendeur. Elles opèrent ainsi, soit pour tenter de contrôler les prix sur leur territoire, soit pour empêcher un acquéreur déterminé d’acquérir le bien.

     

    Jusqu’à présent, le juge administratif pouvait annuler la décision de préemption, mais ne contrôlait pas le prix de la préemption. De son côté, le juge de l’expropriation pouvait fixer le prix du bien, mais sans porter d’appréciation sur la légalité de la décision de préemption.

     

    Le prix de la préemption, qui constitue pourtant un aspect essentiel de la décision prise par l’administration, n’était en conséquence pas contrôlé du point de vue de sa légalité, soit que les requérants ne pensent pas à soulever cet argument, soit que, du fait de l’intervention possible du juge de l’expropriation, le juge administratif répugne à le faire.

     

    Le cas d’espèce a conduit le Tribunal administratif de Montreuil à innover, alors même qu’il n’y était pas tenu, ayant déjà retenu une illégalité tenant à l’absence de projet réel.

     

    Le bien devait être vendu 850.000 euros. La commune l’a préempté à 157.000 euros, soit  le 5eme (!). Le service des domaines, tout comme le juge de l’expropriation saisi après coup, ont estimé que le prix de 850.000 euros correspondait à sa valeur.  

     

    Le jugement commenté déduit du prix de la préemption que la commune « n’avait pas l’intention d’acquérir réellement le bien et qu’elle a usé du droit de préemption pour faire obstacle à la vente ». En conséquence, il annule la décision attaquée.

     

    Il ne s’agit donc pas ici pour le juge administratif de fixer le prix du bien, à la place du juge de l’expropriation, mais de contrôler la légalité du prix fixé par l’administration.

     

    Le jugement déduit aussi du prix manifestement bas de la décision de préemption que la commune a préempté, non pour acquérir le bien, mais pour empêcher une vente, ce qui constitue un infamant détournement de pouvoir.

     

    Ce jugement est donc important. Sa généralisation à des hypothèses ou l’écart entre le prix du bien et le prix fixé par la décision de préemption n’atteint pas de tels extrêmes permettrait de porter un coup d’arrêt à des décisions de préemption illégales, qui seraient enfin annulées en sanctionnant, non un vice procédural dont elles peuvent aussi être entachées, mais l’exercice abusif du droit lui-même.

     
    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris,

    Spécialiste en droit public

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

  • Préemption sur des archives

    AFP.jpgDes documents inédits touchant à l'affaire Dreyfus font surface à Tarbes

    TOULOUSE — "Cette odieuse affaire qui a fait tant de mal à notre pays...": c'est par ces mots que commencent les mémoires d'un témoin privilégié de l'affaire Dreyfus, des documents inédits que l'Etat vient discrètement d'acquérir au cours d'une vente aux enchères à Tarbes.

    Le ministère de la Culture a fait valoir le 2 décembre son droit de préemption sur quatre cahiers de mémoires et une centaine de documents ayant appartenu à Louis Ménard, greffier en chef à la Cour de cassation lors du premier procès en révision d'Alfred Dreyfus en 1899.

    Pour 1.800 euros, le directeur des archives départementales des Hautes-Pyrénées François Giustiniani a pris possession au nom du ministère des écrits d'un fonctionnaire qui, sans avoir été un des acteurs de premier plan du grand scandale de la Troisième République, a vu passer à la Cour de cassation, généraux ou politiciens, a entendu certains d'entre eux déposer, a parlé à d'autres avant ou après leur audition.

    (…) Les documents inédits devraient rapidement être transmis aux Archives nationales où ils seront classés et mis à disposition du public.

    Sans aucun rapport avec les Hautes-Pyrénées, ils sont passés de mains en mains pour se retrouver il y a quelques années auprès de celui qui les a vendus le 2 décembre, a indiqué le commissaire-priseur, Me Henri Adam. »

    Copyright © 2010 AFP. Tous droits réservés.

     

    Dreyfus.jpgCommentaire : Le droit de préemption sur les archives est sans doute le plus mal connu des droits de préemption. Il semble qu’il n’existe pas de jurisprudence publiée à son sujet.

     

    Pour autant, ce droit de préemption existe, ainsi que l’illustre cette dépêche AFP relative à la préemption par l’Etat, lors d’une vente aux enchères, de documents ayant appartenu au greffier en chef de la Cour de cassation au moment de l’affaire Dreyfus.

    Ce droit est prévu par l’article L. 212-32 du code du patrimoine selon lequel « S'il l'estime nécessaire à la protection du patrimoine d'archives, l'Etat exerce, sur tout document d'archives privées mis en vente publique ou vendu de gré à gré (…), un droit de préemption par l'effet duquel il se trouve subrogé à l'adjudicataire ou à l'acheteur. La déclaration par l'administration des archives qu'elle envisage d'user de son droit de préemption est faite, à l'issue de la vente, entre les mains de l'officier public ou ministériel dirigeant les adjudications ou de la société habilitée à organiser la vente publique ou la vente de gré à gré. La décision de l'autorité administrative doit, à peine de nullité, intervenir dans un délai de quinze jours à compter de la vente publique ou de la notification de la transaction de gré à gré. »

    Ce droit de préemption des archives publiques ou privées a été calqué sur celui des œuvres d’art, pour lequel il existe une jurisprudence peu abondante. Il peut s’exercer lors d’une vente publique ou lors d’une vente de gré à gré. Un mécanisme d’information préalable de l’administration est organisé. Enfin, l’Etat commence par déclarer son intention à l’issue de la vente puis prend sa décision dans les 15 jours.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public