(CAA Nantes, 28 mai 2018, SONADEV, req. n° 17NT01647).

Les actes des communes doivent être transmis, par application de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, au représentant de l’Etat pour devenir exécutoires. Les décisions de préemption doivent être transmises au contrôle de légalité dans le délai d’exercice de ce droit, à peine d’illégalité, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat de façon prétorienne (CE, 15 mai 2002, Ville de Paris, req n° 230015, publié au Recueil).

La question de l’obligation ou non de transmission au préfet pour des personnes privées délégataires du droit de préemption peut se poser. Une telle obligation vient d’être jugée applicable aux sociétés d’économie mixte pour la raison suivante : « 3. Considérant qu'il résulte des dispositions du 8° de l'article L. 2131-2, du 7° de l'article L. 3131-2 et du 6° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 82 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques duquel elles sont issues, que le législateur a entendu prévoir la transmission au représentant de l'Etat de l'ensemble des décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales, en modifiant les dispositions respectivement consacrées à la transmission des actes des communes, des départements et des régions ; qu'en précisant qu'il visait ainsi, selon les cas, les décisions prises " pour le compte " d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, d'un département ou d'une institution interdépartementale ou d'une région ou d'un établissement public de coopération interrégionale, le législateur n'a pas entendu poser une condition supplémentaire tenant à la nature des relations contractuelles existant entre la société d'économie mixte locale et la collectivité territoriale mais a distingué les actes visés selon la catégorie de collectivités concernée ; qu'ainsi, les décisions de préemption prises par une société d'économie mixte concessionnaire d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, désignée en qualité de titulaire du droit de préemption par l'acte créant une zone d'aménagement différé, doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application du 8° de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, quelle que soit la nature des relations contractuelles liant la société d'économie mixte à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale pour la réalisation de l'opération d'aménagement. » 

Benoit Jorion

Réalité du projet. Exemples d’application

La jurisprudence exige que les titulaires du droit de préemption urbain puissent justifier, à la date de la préemption, « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

Les projets sont apparus comme insuffisamment réels dans les cas suivants :

• « 8. la décision litigieuse en date du 16 avril 2015 indique que l'acquisition, par voie de préemption, de la parcelle située 95 et 97, avenue de Rosny, a pour objet de construire " un programme immobilier de 2 616 m² de surface plancher de l'ordre de 40 logements sociaux de qualité dans un environnement urbain attractif et d'assurer le maintien de la mixité sociale dans ce secteur de la commune ", que le projet " a pour vocation de permettre à l'OPH de Villemomble d'accroître son patrimoine et son offre sur le territoire de la Commune de Villemomble " ; que, contrairement à ce qu'elle soutient, le fait que la commune de Villemomble se trouve en situation de carence au regard des objectifs définis par la loi dite " solidarité et renouvellement urbains " (SRU) en matière de logement social ne saurait permettre de justifier l'exercice du droit de préemption en l'absence de toute politique de l'habitat préalablement définie, à laquelle elle aurait été partie prenante ; que par ailleurs la convention d'utilité sociale à laquelle elle se réfère est signée uniquement entre l'office public de l'habitat de la ville de Villemomble et l'Etat ; que cette convention, qui se borne à mentionner la création de 150 nouvelles unités sur la période 2011-2016, ne comporte de surcroît aucun projet réel d'aménagement, préexistant à la décision de préemption, dans le secteur concerné ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune justifie de la réalité, à la date de la décision en litige, d'une politique locale de l'habitat qui aurait eu en particulier pour objectif de développer l'offre de logements sociaux dans le quartier où se situe l'immeuble préempté, par la création de quarante logements sociaux » (CAA Versailles, 1^er mars 2018, société MJ Développement, req. n° 16VE00649) ;
• « 4. La commune de Gennes a décidé en avril 2010 d'engager la réhabilitation du quartier dit " du Moulin " et, en vue de la construction de logements locatifs et de commerces, l'aménagement d'un ensemble de parcelles bâties, dénommé " îlot du Moulin ", dont elle est propriétaire ; que si par une délibération du 12 avril 2010, le conseil municipal de Gennes avait confié au conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de Maine-et-Loire la mission de procéder à une étude concernant l'aménagement du quartier du Moulin et si cette étude, réalisée en décembre 2010 et intitulée " l'îlot du Grand Moulin ", incluait dans le projet la parcelle AH n° 213 pour laquelle l'avis des domaines avait été sollicité en janvier 2011, le conseil municipal, saisi de plusieurs hypothèses d'aménagement et de construction, a toutefois décidé, le 23 mai 2011, de poursuivre le projet engagé sur une emprise foncière pouvant inclure, outre les parcelles dont la commune est propriétaire, " la propriété riveraine du projet " ; qu'il ressort des schémas annexés à l'extrait des délibérations du 23 mai 2011 que cette propriété riveraine n'est pas la parcelle AH n° 213 mais une autre parcelle, située à l'extrémité opposée de l'îlot ; qu'aucune autre pièce produite par la commune, et quel que soit le nom du programme d'aménagement donné, ne permet d'établir qu'à la date de la délibération litigieuse, la commune de Gennes avait décidé d'entreprendre sur la parcelle cadastrée section AH n° 213 une action ou une opération répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme » (CAA Nantes, 27 juillet 2018, commune de Gennes, req. n° 17NT03335) ;
• « 4. Il ressort de la décision en litige que la préemption des quatre parcelles cadastrées BZ 42, 43, 44 et 32, situées en zone UY du plan local d'urbanisme et dans la ZAC de Jalday, se réfère au projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz affirmant " sa volonté de favoriser l'accueil d'entreprises et l'installation d'emplois durables notamment par un repositionnement de l'action publique dans les secteurs de l'économie et du foncier ", ainsi qu'à " différentes délibérations ", sans autre précision de dates, " ayant pour objectifs la mise en oeuvre d'une politique publique en faveur du développement économique et notamment, d'analyser les potentialités d'aménagement de zones nouvelles dans le cadre des réflexions intercommunales conduites à l'occasion de la révision du SCOT de l'Agglomération Sud Pays Basque ", et conclut " qu'il est opportun que l'EPFL Pays Basque exerce en l'occurrence son droit de préemption afin de permettre la mise en oeuvre d'un projet permettant d'assurer une politique de développement économique conforme aux articles L.300-1 et L.210-1 du code de l'urbanisme. 5. De telles considérations, extrêmement vagues et dépourvues de toute référence à un projet, même imprécis, concrétisant les ambitions de la commune en matière d'accueil d'activités économiques, notamment industrielles, ne pouvaient suffire à justifier une décision de préemption, dont l'EPFL et la commune revendiquent au demeurant le caractère d'opposition au projet porté par la société G Immo et la société Homebox » (CAA Bordeaux, 25 octobre 2018, société G Immo, req. n° 16BX02087) ;
• « 3. Le président de Rennes Métropole a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur les parcelles faisant l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner au motif, selon l'arrêté contesté, que " ce bien doit être acquis afin de permettre la réalisation d'une réserve foncière pour la mise en oeuvre du projet de renouvellement urbain sur l'îlot " des Marais " situé entre le chemin des Marais, la rue Henri Queffelec et l'impasse de l'Eglise en vue de développer un programme de logements et d'activités en veillant à mettre en valeur le patrimoine bâti situé 2 chemin des Marais. Cette acquisition participera au programme de renouvellement urbain du centre-ville inscrit dans les orientations d'aménagements du Plan Local d'Urbanisme ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que si les orientations d'aménagement du plan local d'urbanisme et les documents graphiques les accompagnant, portent notamment sur le renouvellement urbain des îlots bâtis du centre-ville, dans le but notamment de diversifier les typologies de logements et de maintenir et développer le commerce, l'îlot des Marais, au sein duquel se situent les biens préemptés, ne figure pas au nombre des secteurs identifiés par les auteurs du plan local d'urbanisme. Le projet d'aménagement et de développement durable du PLU de Vern-sur-Seiche s'il énonce en particulier la nécessité d'opérations d'aménagement en renouvellement urbain afin de créer des logements, des activités et équipements, en confortant le rôle du centre, ne comporte aucune orientation propre à l'îlot des Marais. La communauté d'agglomération Rennes métropole produit également une étude urbaine et foncière portant sur l'îlot des Marais, présentée en commission d'urbanisme en juin 2014. Toutefois cette étude se borne à analyser la consistance de l'îlot, à étudier les opportunités d'acquisition et à recenser les bâtiments d'intérêt local, et ne fait état d'aucun projet d'action ou d'opération d'aménagement sur cet îlot, et en particulier sur les parcelles en litige. Rennes métropole se prévaut en outre des termes de la délibération du 14 septembre 2015, adoptée quatre semaines après la réception par la commune de la déclaration d'intention d'aliéner et trois semaines avant l'intervention de l'arrêté contesté, par laquelle le conseil municipal de Vern-sur-Seiche, après avoir constaté que " cet îlot occupe une position stratégique et sensible en coeur de ville et offre un potentiel foncier intéressant pour la création de logements et d'activités " et que " sa requalification serait par ailleurs l'occasion de repenser l'organisation des espaces publics, voiries, liaisons douces et stationnements en périphérie et notamment au droit de la place des Droits de l'Homme ", s'est borné à " s'interroger sur le devenir de cet îlot, d'autant que la vente de plusieurs biens est annoncée ", et à " engager une réflexion globale et concertée sur cet îlot stratégique du centre-ville " ainsi qu' " une étude urbaine afin de définir les conditions urbanistiques et économiques de ce renouvellement urbain en vue de la dynamisation du centre-ville » (CAA Nantes, 21 décembre 2018, CA Rennes Métropole, req. n° 17NT02706).

Benoit Jorion

La jurisprudence exige que les titulaires du droit de préemption urbain puissent justifier, à la date de la préemption, « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

Les projets sont apparus comme suffisamment réels dans les cas suivants :

• « 4. la production par la commune de Valjouffrey de la délibération de son conseil municipal du 14 février 2014 décidant de solliciter une aide financière de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse et du département de l'Isère, du rapport géotechnique de la société E.G Sol en date du 23 juillet 2014, de la notice d'incidence en date du 19 septembre 2014 adressée au mois de novembre 2014 aux services de la direction départementales des territoires de la préfecture de l'Isère et des différents courriers échangés avec ceux-ci avant qu'ils n'émettent un avis favorable le 5 janvier 2015, établit la réalité, à la date de la préemption en litige, du projet de la commune de Valjouffrey de réaliser une station d'épuration en vue de l'assainissement du hameau de La Chalp » (CAA Lyon, 16 octobre 2018, commune de Valjouffrey, req. n° 17LY02879) ;
• « 5. Toutefois, un projet de construction de logements sociaux n'a pas nécessairement à être inscrit dans le cadre d'un programme local de l'habitat. La mention, dans la décision du 18 décembre 2015, de l'objectif fixé par le projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme tendant à favoriser une plus grande mixité sociale en diversifiant le parc résidentiel est de nature à établir la réalité du projet de construction de logements sociaux, Mme F... ne contestant pas cette mention » (CAA Paris, 13 décembre 2018, commune de Grégy-lès-Meaux, req. n° 18PA01050).

Benoît Jorion

Motivation. Exemples de motivation insuffisante

La jurisprudence exige que la décision de préemption fasse apparaître « la nature » du projet poursuivi (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

A titre d’illustration, les motivations suivantes, parfois développées, ont été jugées insuffisantes :

• «  La délibération du 27 mai 2014, qui se borne à faire état des inconvénients du projet envisagé par l'acquéreur des parcelles objet de la préemption et de l'absence de conformité de ce projet aux lignes directrices d'aménagement paysager définies dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) figurant au plan local d'urbanisme, ne précise pas la nature de l'opération pour la réalisation de laquelle le droit de préemption est exercé. Cette délibération ne fait aucunement état d'une opération d'aménagement préalablement définie dans laquelle s'insérerait la décision de préemption en litige. Elle ne fait pas davantage référence à un document qui aurait comporté la motivation requise dès lors que le PADD de la commune se borne à définir de simples orientations générales pour l'aménagement de la zone AU1 » (CAA Douai, 1^er février 2018, commune de Glisy, req. n° 16DA00359) ;
• «  si la décision de préemption en litige fait référence à des délibérations des 23 juin 2000 et 23 septembre 2005 par lesquelles le conseil municipal a respectivement décidé, d'une part, d'instaurer un périmètre de prise en compte d'une opération d'aménagement sur le secteur du plateau de la Sarre en vue d'organiser son aménagement futur et, d'autre part, de lancer une procédure de concertation préalable à la création d'une zone d'aménagement concerté sur le secteur du plateau de la Sarre, ni ces indications relatives au contenu de ces délibérations ni les autres motifs énoncés dans la décision, qui se bornent à faire état de précédentes acquisitions amiables dans le secteur et à mentionner la nécessité d'étendre la maîtrise foncière dans le périmètre concerné pour répondre aux objectifs de son aménagement dont les modalités seront traduites dans le futur plan local d'urbanisme, ne font apparaître la nature du projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé» (CAA Lyon, 15 février 2018, req. n° 16LY02713) ;
• « 6. la décision attaquée n'apporte, en dépit de longs rappels sur les différentes raisons ayant poussé la CCVI à créer cette ZAC, aucune justification particulière précise de l'intérêt s'attachant à ce que la commune de La Mézière, membre de la CCVI, puisse constituer une réserve foncière " qui permettra à la CCVI de réaliser son projet d'aménagement ". Elle n'identifie pas davantage quel objectif particulier attaché à la réalisation de la ZAC communautaire serait de la sorte facilité par la constitution, par une de ses communes adhérentes, d'une réserve foncière, la commune de la Mézière n'ayant par ailleurs, à l'occasion de la délibération adoptée le 24 janvier 2014 déléguant son droit de préemption urbain à l'établissement public foncier, fourni aucun éclairage permettant de comprendre en quoi son intention d'acquérir le terrain objet du litige, pour constituer des réserves foncières, s'articulait avec les opérations d'aménagement de la ZAC communautaire » (CAA Nantes, 24 septembre 2018, EURL Alternimmo, req. n° 17NT02377).Benoit Jorion

Notification de la décision de préemption au vendeur et à l’acquéreur. Absence d’obligation

La loi ALUR a modifié l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme en posant désormais que « la décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien ».

Il a été précédemment indiqué que la question de savoir si une telle obligation constituait ou non une condition de légalité de la décision de préemption avait été appréciée de façon différente par les juridictions du fond (Cette chronique, Administrer 2018 n° 521, p. 23). La cour de Nancy considère à son tour que cette obligation de notification ne constitue pas une condition de légalité de la décision de préemption (CAA Nancy, 28 juin 2018, Eurométropole de Strasbourg, req. n° 17NC02193), tandis que la Cour de Paris juge de même pour l’obligation de publication (CAA Paris,13 décembre 2018, commune de Grégy-lès-Meaux, req. n° 18PA01050).

Benoît Jorion