Conseil d’Etat 10 mars 2010 Levy c/ Communauté urbaine de Strasbourg, req. n° 323081
Extrait : « Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, à la suite de deux décisions de préemption prises en 1992 en vue de la réalisation d'équipements publics, la communauté urbaine de Strasbourg a procédé à l'acquisition de parcelles appartenant à MM. Jean et Guy A pour un montant, fixé par le juge de l'expropriation, sensiblement inférieur à celui qui avait été proposé par l'acquéreur évincé ; qu'en l'absence de toute réalisation d'équipements publics sur les parcelles en question, MM. Jean et Guy A ont demandé en 2003 à la communauté urbaine de Strasbourg, sur le fondement des stipulations citées ci-dessus du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, une indemnisation du préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de l'écart entre le prix très avantageux auquel leurs terrains auraient pu être vendus et leur prix d'acquisition par la communauté urbaine ; qu'ils se pourvoient en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy qui a confirmé le rejet de leur demande par le tribunal administratif de Strasbourg ;
Considérant, en premier lieu, que, pour rejeter l'appel de MM. Jean et Guy A, la cour a estimé que le prix initialement proposé par l'acquéreur évincé n'était pas en rapport avec la valeur vénale des terrains et que cet acquéreur n'aurait, en conséquence et dans les circonstances particulières de cette vente, pas nécessairement maintenu son offre d'acquisition ; que ces faits, souverainement appréciés par la cour, établissaient ainsi que MM. Jean et Guy A ne justifiaient avoir été privés, en raison de l'échec de cette vente, ni d'une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur de leurs biens, ni de l'espérance légitime d'une cession de ces mêmes biens à un prix plus favorable ; qu'il s'en déduisait dès lors nécessairement que, ainsi que l'a relevé la cour sans entacher son arrêt d'erreur de droit ou d'inexacte qualification des faits dont elle était saisie, les décisions de préemption litigieuses n'avaient pas fait peser sur les requérants une charge disproportionnée de nature à caractériser une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel cité ci-dessus ;
(…) Considérant, en troisième lieu, qu'alors que l'augmentation de la valeur vénale des terrains postérieurement à la préemption doit être prise en compte s'agissant de l'acquéreur évincé, elle ne saurait, en revanche, avoir d'incidence sur l'appréciation de l'atteinte portée aux droits protégés par l'article premier du premier protocole additionnel à l'égard du propriétaire initial ; que, si la cour a relevé que les terrains préemptés n'avaient bénéficié d'aucune plus-value postérieurement à leur acquisition par la communauté urbaine de Strasbourg, il résulte des termes mêmes de l'arrêt attaqué que ce motif présentait, en tout état de cause, un caractère surabondant ; »
Commentaire : En matière de décision de préemption, lorsque le vendeur d’un bien préempté s’estime lésé, il doit démontrer l’illégalité de la décision de préemption. Sans illégalité, il n’a pas droit à être indemnisé (CE, 7 mai 1986, SA Études Malesherbes).
De même, il a été jugé que la Convention européenne des droits de l’homme ne pouvait être invoquée par des acquéreurs évincés qui demandent à être indemnisés pour n’avoir pu procéder à l’acquisition du bien (CE 8 décembre 2000 Meirone).
Ces deux certitudes semblent remises en question par l’arrêt commenté qui admet d’envisager l’indemnisation du vendeur et de l’acheteur sur le seul terrain de l’atteinte aux biens. Il convient toutefois d’être prudent car cet arrêt ne pose aucun considérant de principe, se contentant d’approuver l’appréciation souveraine du juge du fond qui a rejeté la demande indemnitaire, imposant ainsi un raisonnement à contrario.
En l’espèce, les vendeurs d’un bien immobilier avaient fait l’objet, après décision de préemption et fixation d’un prix par le juge judiciaire, d’une cession de leur bien au tiers du prix auquel ils devaient initialement le vendre.
Ayant constaté, 11 ans après, l'absence de toute réalisation d'équipements publics sur les parcelles préemptées, les vendeurs ont demandé à l’administration préemptrice, sur le fondement de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, une indemnisation du préjudice subi.
Le juge du fond a estimé que « le prix initialement proposé par l'acquéreur évincé n'était pas en rapport avec la valeur vénale des terrains et que cet acquéreur n'aurait, en conséquence et dans les circonstances particulières de cette vente, pas nécessairement maintenu son offre d'acquisition ». Le Conseil d’Etat en déduit que les vendeurs « ne justifiaient avoir été privés, en raison de l'échec de cette vente, ni d'une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur de leurs biens, ni de l'espérance légitime d'une cession de ces mêmes biens à un prix plus favorable ». En conséquence, « les décisions de préemption litigieuses n'avaient pas fait peser sur les requérants une charge disproportionnée de nature à caractériser une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel cité ci-dessus. »
Il faut sans doute en déduire que, à contrario, si les circonstances d’espèce avaient été différentes, la Convention européenne aurait pu être utilement invoquée et les vendeurs indemnisés de l’atteinte à leurs biens. En même temps, la portée de cette innovation risque d’être limitée : soit le prix de vente est très proche du prix initial, notamment après intervention du juge de l’expropriation, et il n’y aura pas atteinte aux biens, soit, comme en l’espèce, il en est éloigné et un doute pourra exister sur le caractère certain de la vente, permettant ainsi de refuser l’indemnisation.
Le plus intéressant dans cet arrêt est sans doute à rechercher dans un motif surabondant selon lequel, contrairement à ce qu’il en est pour le vendeur, « l'augmentation de la valeur vénale des terrains postérieurement à la préemption doit être prise en compte s'agissant de l'acquéreur évincé ».
Une telle affirmation constitue une double rupture avec la jurisprudence antérieure qui avait jugé, en ce qui concerne l’acquéreur évincé, que le moyen de la méconnaissance de l’article 1er du 1er protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme était inopérant (CAA Paris 29 décembre 2008 Ville de Paris) et, en ce qui concerne le propriétaire (il est vrai en matière d’expropriation), qu’il pouvait sur ce fondement être indemnisé de la plus value manquée (CEDH 2 juillet 2002 Motais de Narbonne c/ France).
Ce revirement offre d’intéressantes perspectives d’indemnisation à l’acquéreur, empêché de faire une bonne affaire du fait d’une décision de préemption. Il lui offre une solution alternative à celle du couple annulation / rétrocession qui exige que la décision de préemption soit illégale. Ce revirement pose toutefois aussi de nombreuses questions sur les modalités de calcul et sur les conditions d’un tel droit à indemnisation.
Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public