préemption

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Et après ? La suite de la préemption

  • Refus de rétrocéder un bien dont le prix n’est pas réglé

    (CA Paris, 16 novembre 2018, commune de Brou-sur-Chantereine, RG 17/059547)

    L’article L. 213-14 du code de l’urbanisme impose un paiement ou une consignation du bien préempté dans les quatre mois (six à l’époque des faits). En l’espèce, une commune s’est abstenue d’y procéder. Le vendeur a alors demandé en justice la rétrocession du bien et des dommage-intérêts.

    La commune a mis près de trois ans pour s’exécuter. La longueur de ce délai est jugée fautif et la commune est condamnée à indemniser le vendeur.

    Benoît Jorion

  • Refus de rétrocéder un bien illégalement préempté

    En cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité de la décision de préemption d’un bien, lorsque ce bien a été dans l’intervalle acquis par le titulaire du droit, l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme prévoit un mécanisme d’obligation de proposition au vendeur et à l’acquéreur évincé.

    Une cour, sur la base des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative, accepte de prononcer une astreinte contre une commune qui s’est durablement abstenue de proposer le bien à l’acquéreur évincé, en dépit d’un précédent arrêt qui l’enjoignait de le faire (CAA Versailles, 12 avril 2018, SAS Balika investissements, req. n° 17VE03580).

    Une autre cour, statuant sur le terrain indemnitaire, estime qu’un retard de plus de quatre ans pour exécuter une injonction de proposition du bien est excessif et constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Cependant, dans le cas d’espèce, l’acquéreur évincé n’arrive pas à établir l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre le retard et les préjudices financiers allégués (CAA Marseille, 12 juin 2018, SCI JT, req. n° 17MA04360).

    Benoît Jorion

  • Hypothèse d’absence d’obligation de rétrocession du bien illégalement préempté

    (TA Nantes, 3 mars 2017, M. A. c Département de la Loire Atlantique, req. n° 1401857)

    La conséquence normale de l’annulation d’une décision de préemption tient, lorsque le titulaire du droit a acquis le bien, en l’obligation pour lui de le proposer à l’acheteur et au vendeur. Cette obligation d’abord jurisprudentielle (CE Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, publié au recueil), a été codifiée à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, non sans avoir interverti l’ordre de présentation. Mais cette codification ne porte que sur le droit de préemption urbain.

    Elle ne s’applique donc pas en matière de préemption des espaces naturels sensibles. En l’espèce, une décision de préemption de parcelles a été annulée pour insuffisance de motivation. Le plus intéressant dans le jugement tient au refus d’enjoindre la rétrocession du bien pour les raisons suivantes : « le département fait valoir, au titre de l’intérêt général, la nécessité de protéger le lieu-dit de « l’île aux Moines », reconnu et classé pour ses nombreux attraits environnementaux, écologiques et patrimoniaux, la volonté de rendre ce site accessible au public, ainsi qu’un projet global « îles de Loire » dont l’objectif est la valorisation et la préservation des espaces naturels sensibles des rives de Loire ; que le lieu-dit de « l’île aux Moines » est en effet classé en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZIEFF) de type 1 et 2, ainsi qu’en zones Natura 2000, au titre des directives habitat et oiseaux ; que depuis l’acquisition des parcelles préemptées, le département a organisé des visites dites « nature » à destination du public, mis en pâturage respectueux de l’environnement les terres de l’île, acquis l’île Kerguelen, autre île de Loire, et inclus le site dans le périmètre de protection de captage de l’île Delage ; que la préemption litigieuse s’insère ainsi dans un plan plus large de protection de l’environnement et de préservation des ressources et des milieux naturels des îles de Loire, poursuivi et mis en œuvre par le département ; que ce dernier envisage, par ailleurs, la restauration d’une chapelle, d’un hospice et d’un four à chanvre appartenant à l’ordre des Franciscains Cordeliers, en vue de la sauvegarde de ce patrimoine historique local ; que face à ces préoccupations environnementales, écologiques et patrimoniales, seul l’intérêt privé de pouvoir jouir des attraits du lieu est soutenu par M.G..., alors même que le caractère inondable et la soumission aux aléas climatiques forts du site sont reconnus par les documents d’urbanisme applicables à la commune d’Ancenis ; que, dès lors, eu égard aux mesures concrètes déjà réalisées et à celles projetées poursuivant un objectif environnemental, écologique et patrimonial au titre duquel la préemption a été décidée par le département, la remise en cause de cette acquisition apporterait à l’intérêt général une atteinte excessive qui ne serait pas justifiée par l’intérêt qui s’attache à la disparition des effets des décisions de préemption annulées ; que, par suite, le présent jugement, s’il annule les décisions de préemption contestées, pour un motif de forme, n’implique nécessairement aucune mesure d’exécution ; »

    Une telle hypothèse ou le juge administratif refuse d’enjoindre la rétrocession d’un bien illégalement préempté est très rare (Cf. cependant CE, 31 janvier 2007, SARL Maia, req. n° 277715). En effet, l’annulation de la décision de préemption fait disparaître l’intérêt général qu’elle portait. En l’espèce, le délai écoulé entre la décision de préemption et le jugement (3 ans) a permis au titulaire du droit de préemption un aménagement des parcelles, aménagement qui conduit à refuser la rétrocession.

    Benoît Jorion

  • Compétence juridictionnelle pour ordonner les mesures qu’implique l’annulation d’une décision de préemption

    (TC, 12 juin 2017, SNC Foncière Mahdia c/ Paris Habitat, req. C4085, publié au recueil)

    L’annulation d’une décision de préemption ne met pas nécessairement fin au litige entre le titulaire du droit de préemption et le vendeur et/ou l’acquéreur évincé. L’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, issu de la loi ALUR, prend le soin de préciser que « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants-cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. » En cas de renonciation des vendeurs, le bien doit être proposé à l’acquéreur. Mais cet article ne précise par quelle est la juridiction compétente en cas de refus du titulaire du droit de préemption de proposer un tel bien.

    Le Tribunal des conflits, saisi après un refus d’un grand bailleur social de respecter l’article L. 213-11-1, a posé que « lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d'un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l'acquisition du bien à l'ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l'un et l'autre sont susceptibles d'engager ; que le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien ; qu'en revanche, et alors même qu'en cas de désaccord sur le prix auquel l'acquisition du bien doit être proposée, le juge judiciaire est compétent pour le fixer, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou l'acquéreur évincé, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, de la décision de préemption ».

    Le Tribunal des conflits, en se fondant sur les articles du code de justice administratif relatifs à l’astreinte, admet donc la compétence du juge administratif pour ordonner les mesures qu’implique l’annulation de la décision de préemption. En revanche, la compétence du juge judiciaire est affirmée pour connaître des actions indemnitaires de l’acquéreur et du vendeur, pour statuer sur l’action en nullité du contrat de vente du bien préempté et pour fixer le prix du bien rétrocédé.

    Benoît Jorion

  • La loi ALUR et le droit de préemption (III)

    La loi ALUR, en troisième lieu, déséquilibre un peu plus le droit de préemption. Quelques maigres progrès pour les préemptés ne sont pas contrebalancés par l’augmentation des prérogatives des titulaires du droit de préemption.

    ALUR, Duflot, utilisation, revente, dommage intérêt, rétrocession, acquéreur évincé, transfert de propriété Une liberté accrue d’utiliser le bien préempté

    Un des aspects les plus contestables du droit de préemption tenait dans la possibilité pour le titulaire du droit de préemption, une fois le bien acquis, de l’utiliser quasiment sans contrainte. En effet, l’article, L. 213-11 précisait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l’article L. 210-1 », c'est-à-dire pour presque n’importe quelle fin.

    Cette liberté était paradoxale au regard de l’obligation, strictement contrôlée par la jurisprudence, d’indiquer dans la décision de préemption la nature d’un projet et de devoir justifier de la réalité de ce dernier (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, BJDU 2008 p. 57).

    Le nouvel article L. 213-11, loin de corriger ce paradoxe, le confirme en insistant sur le fait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption »,

    L’obligation d’une décision de l’organe délibérant de la personne publique en cas de changement d’affectation du bien n’est guère dissuasive.

    L’action en dommage intérêt

    Le législateur modifie à la marge la possibilité d’une action en dommage-intérêt si, d’une part, l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé ne sont pas informés de la décision d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans et s’il ne leur est pas proposé l'acquisition de ce bien en priorité et, d’autre part, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité, s’il ne leur est pas proposé l'acquisition du bien en priorité (art. L. 213-12).

    Seule véritable innovation, un 3eme alinéa prévoit désormais que « la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption ».

    Le droit à indemnisation en cas de préemption illégale n’est pas affectée par cette innovation (CE, 15 mai 2006 Commune du Fayet, rec. p. 250).

    ALUR, Duflot, utilisation, revente, dommage intérêt, rétrocession, acquéreur évincé, transfert de propriété Les suites d’une préemption illégale

    La jurisprudence avait dû poser quelles étaient les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien avait entretemps été cédé au titulaire du droit de préemption. Elle avait posé (CE, Sect. 26 février 2003, Bour, rec. p. 59 ; CE Sect., 19 décembre 2008, Pereira dos Santos Maia, req. n° 293853) qu’il « appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ».

    Le nouvel article L. 213-11-1 innove en précisant que le bien doit être d’abord proposé aux anciens propriétaires puis à l’acquéreur évincé « lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner ». Cette inversion n’est pas justifiée. En effet, lorsque le vendeur conteste une décision de préemption c’est soit parce que le prix ne lui convenait pas, soit parce qu’il souhaitait que le bien soit vendu à l’acheteur choisi par lui. En revanche, il ne souhaite quasiment jamais redevenir propriétaire du bien.

    En revanche, lorsque l’acquéreur conteste une décision de préemption, c’est parce qu’il veut acquérir le bien.  Il n’y a donc aucune raison, si ce n’est de faire perdre du temps à tous, de proposer le bien d’abord au vendeur, qui refusera, avant de le proposer ensuite à l’acquéreur.

    A noter cependant que, seul l’acquéreur dont le nom a été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner pourra bénéficier de cette proposition. Ainsi, si cette mention n’est toujours pas obligatoire, son omission aura une conséquence négative, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

    A noter aussi que, d’une part, le législateur rend obligatoire cette proposition, sans tenir compte de l’intérêt général à ne pas rétrocéder qui avait été admis par la jurisprudence. A noter enfin, c’est un autre moyen de rendre la rétrocession plus complexe, qu’il est désormais prévu, à défaut d’accord amiable, l’intervention du juge de l’expropriation pour fixer le prix de revente du bien.

    En revanche, la loi ne règle pas la question pourtant complexe des conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien a été entretemps revendu par le titulaire du droit de préemption.

    Les suites de la décision de préemption pour le vendeur

    La seule véritable simplification du droit de préemption provient de la nouvelle rédaction de l’article L. 212-14 du code de l’urbanisme. Cet article est consacré aux suites de la décision de préemption pour le vendeur.

    D’abord, le nouvel article met fin à la position déduite de la jurisprudence selon laquelle le transfert de propriété intervenait, en cas de préemption au prix, au jour de la décision de préemption. Désormais, il est prévu que « le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique ». Ce changement constitue un changement bienvenu puisqu’il met fin à la situation paradoxale d’un transfert de propriété sans réitération ni paiement du prix.

    Ensuite, le délai pour payer le bien, ou pour en consigner le paiement en cas d’obstacle, n’est plus de six mois, mais de quatre mois, ce qui constitue une amélioration de la situation du vendeur.

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public