préemption

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Les objectifs de la préemption

  • Respect du droit de propriété et droit de préemption destiné au maintien dans les lieux des locataires.

    (Cons. Cons, décision 2017-683 QPC du 9 janvier 2018).

    A côté du droit de préemption urbain institué par le code de l’urbanisme, l’article 10 de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation offre une possibilité de préemption aux communes afin de maintenir les locataires dans les lieux. En cas de division d’immeuble, le législateur a prévu qu’une offre soit faite au locataire. En cas de refus de ce dernier, le prix et les conditions de vente doivent être communiqués à la commune. Cette dernière peut préempter le bien « pour assurer le maintien dans les lieux des locataires » (deux derniers alinéas du I de l’article 10 de la loi).

    Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, sans remettre en cause le mécanisme même du droit de préemption (§ 4), ni le principe de la protection du locataire (§ 6), a reproché au législateur de ne pas avoir « restreint l’usage que la commune est susceptible de faire du bien. En particulier, il n’a imposé à la commune aucune obligation d’y maintenir le locataire ou l’occupant de bonne foi à l’échéance du bail ou à l’expiration du titre d’occupation » (§ 11). La Conseil a aussi reproché au législateur le fait que « le propriétaire ne peut reprendre la libre disposition de son bien, en l'absence de paiement, qu'à l'échéance d'un délai de six mois après la décision de la commune d'acquérir ce bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction de l'expropriation ou la date de l'acte ou du jugement d'adjudication » (§ 12).

    Pour le Conseil constitutionnel, ces deux reproches conduisent à considérer que les deux alinéas de la loi relatifs au droit de préemption des communes « portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété » (§ 13). Il les déclare donc contraires à la Constitution. Le délai de six mois pour payer ou renoncer a donc été jugé excessif. C’est une borne fixée par le Conseil constitutionnel pour les délais de paiement de l’administration expropriante ou préemptrice. Le reproche de ne pas avoir assez encadré les obligations de l’administration à la suite de la décision de préemption, qui constitue une lacune importante de ce droit, pourrait trouver application dans d’autres hypothèses.

    Benoît Jorion

  • Prise en compte du projet de l’acquéreur évincé pour annuler une décision de préemption

    (TA Melun, 4 novembre 2016, SIEMP c/ commune de Créteil, req. n° 1406418)

    Le Conseil d’Etat a déjà jugé que le projet de l’acquéreur n’avait pas à être pris en compte pour apprécier la légalité d’une décision de préemption (CE, 3 décembre 2007, commune de Saint-Bon Tarentaise, req. n° 306949, mentionné aux tables). Il était donc inopérant pour l’acheteur de démontrer qu’il voulait faire exactement la même chose que le titulaire du droit de préemption, par exemple des logements, sans avoir recours à l’argent public.

    Le tribunal administratif de Melun a nuancé une telle jurisprudence dans l’hypothèse suivante : « Considérant qu’il ressort des termes de la décision litigieuse qu’elle est motivée par la nécessité d’augmenter la contingence de logements dont la commune de Créteil a la maîtrise, afin de faciliter les relogements de ménages évincés en raison des opérations de démolition et de rénovation prévues dans le cadre de la mise en œuvre du projet de rénovation urbaine relatif au quartier du Haut du Mont-Mesly qui, selon ses dires, implique la destruction de 471 logements et l’indisponibilité de plus de 2 000 logements, et par la circonstance que les bâtiments préemptés, construits en 1963, n’avaient, à la date de cette décision, fait l’objet d’aucune opération de rénovation depuis leur mise en location et que leur état nécessitait la mise en œuvre d’un programme global de travaux afin de les mettre au niveau de la qualité de l’offre locative sociale proposée par les bailleurs sociaux de la commune ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la SIEMP avait prévu de vendre l’ensemble immobilier concerné à la société Paris Habitat OPH, bailleur social, qui devait en conséquence maintenir les logements concernés dans le parc des logements sociaux ; que la commune n’établit ni que le programme de rénovation du quartier du Mont-Mesly donnera lieu à des opérations de démolition, de reconstruction ou de travaux exigeant le relogement provisoire des locataires, ni que les éventuels besoins de relogement ne pourront pas être satisfaits au sein du parc de logements dont elle dispose déjà ou par l’établissement d’une convention avec Paris Habitat OPH, ni même que l’acquisition de l’ensemble immobilier concerné lui permettra réellement d’assurer les relogements dont elle aurait besoin dès lors qu’il n’est pas contesté que sur les 170 logements sociaux que comporte l’ensemble immobilier préempté, seuls 7 étaient vacants à la date de la décision litigieuse ; qu’enfin, alors que l’acquéreur évincé du bien, le bailleur social Paris Habitat OPH, avait prévu d’engager une somme de 4 130 000 euros pour la rénovation des N° 1406418 5 immeubles, la commune, qui ne produit aucun devis descriptif expliquant la nécessité d’engager une somme de 6 500 000 euros, n’établit pas que la somme de 4 130 000 euros, était insuffisante pour réaliser les travaux de rénovation imposés par l’état de certains logements ; qu’ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les objectifs poursuivis par la commune à travers la préemption de l’ensemble immobilier concerné, qui impliquent, selon ses dires, l’engagement d’une somme totale de 15 421 640 euros, ne pouvaient être atteints en cas d’acquisition du bien par le bailleur social Paris Habitat OPH ; qu’eu égard à ces circonstances et au coût du bien, la société requérante est fondée à soutenir que la décision en litige est entachée d’une erreur d’appréciation de l’intérêt général du projet. »

    Une telle hypothèse, assez atypique, de préemption de logements sociaux acquis par un autre bailleur social présente l’avantage du réalisme : l’intérêt général ne repose pas seulement sur le projet du titulaire du droit de préemption. Il repose sur une appréciation globale du projet qui inclut aussi le projet porté par l’acquéreur. La difficulté est cependant que rien n’impose juridiquement à l’acquéreur de tenir ses engagements. Il est vrai que c’est aussi le cas du titulaire du droit de préemption… 

    Benoît Jorion

  • Préemption motivée par la volonté de s’opposer à une vente sur le seul critère de son prix

    (TA Cergy-Pontoise, 22 juillet 2016, Mme A. c/ commune de Nanterre, req. n° 1407488)

    Certaines communes tentent d’utiliser le droit de préemption à des fins de régulation des prix pratiqués sur leur territoire. Conscientes de la fragilité juridique d’un tel objectif, ce dernier était généralement dissimulé. En l’espèce, une commune qui avait mis en place une politique d’accession à la propriété avec des prix inférieurs au marché, avait tenté de s’opposer à une revente en préemptant. Cette préemption était explicitement motivée par la plus-value réalisée.

    Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, confirmé définitivement en appel (CAA Versailles, 5 octobre 2017, commune de Nanterre, req. n° 16VE02954), a annulé la décision de préemption en posant « qu’une telle action repose sur l’unique critère du prix de revente du bien calculé par rapport à son seul prix d’achat ; qu’elle constitue ainsi une démarche uniquement anti-spéculative ayant pour effet de compenser l’insuffisance de clauses protectrices dans les contrats conclus dans la ZAC avant la mise en oeuvre de la délibération du 25 juin 2013 ; que l’usage du droit de préemption afin de s’opposer, sur le seul critère du prix, à des ventes portant, comme en l’espèce, sur des logements ayant été acquis dans le cadre d’une accession aidée ne constitue pas une action susceptible de fonder légalement une décision de préemption au sens des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. »

    On ne peut que se féliciter que cette décision n’ait pas ajouté aux très nombreux objectifs possibles des décisions de préemption posés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, un objectif de régulation des prix de l’immobilier. Une telle action ne peut en effet être qualifiée d’action ou d’opération d’aménagement au sens de cet article.

    Benoît Jorion

  • Un projet de construction de logements sociaux permet-il l'exercice du droit de préemption urbain ?

    Conseil d’Etat, 2 novembre 2015, Commune de Choisy-le-roi, req. n° 374957, à paraître aux tables

     

    Extraits : Salle du contentieux CE.jpg« un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Commentaire : Le droit de préemption ne peut être exercé que si le titulaire de ce droit dispose d’un projet antérieur. Il s’agit ainsi d’éviter une pratique malheureusement trop répandue d’acquisition motivée par des raisons de pure opportunité.

    choisy le roi.jpgPour autant, la jurisprudence et la législation n’ont cessé d’alléger cette condition. Alors qu’initialement, un « projet précis et certain » était nécessaire (CE, Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, rec. p. 59), le conseil d’Etat, depuis un arrêt Commune de Meung-sur-Loing (CE, 7 mars 2008, req. n° 288371, rec. p. 97), s’est contenté d’un projet suffisamment réel, mais aux caractéristiques encore imprécises.

    Le législateur, de son côté, a admis que, lorsqu’un programme local de l’habitat a préalablement fait l’objet d’une délibération de la commune, la décision de préemption pouvait s’y référer (loi du 13 décembre 2000, dernier § de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Cela permet à certaines communes, à l’appui de leurs décisions de préemption, de systématiquement viser une telle délibération, lorsqu’elle fait état de la volonté de réaliser un programme de logements sociaux.

    Pour autant, il convenait que « l’acquisition de l’immeuble soit justifiée par une politique locale de l’habitat qui implique le développement organisé d’une offre de logements adaptés aux besoins propres de chaque catégorie de population » (CE, 27 avril 2001, commune de Montreuil, req. n° 202791, tab. p. 1226).

    Le Conseil d’Etat vient de modifier un peu plus l’équilibre fragile en la matière entre, d’une part, la liberté du commerce et de l’industrie, qui passe par la possibilité pour un vendeur de vendre à l’acquéreur et au prix de son choix et pour un acquéreur de mener à bien son projet immobilier, et, d’autre part, l’intérêt général qui permet d’exercer la prérogative exorbitante qu’est le droit de préemption, lorsqu’il existe effectivement un projet public.

    En effet, dans l'affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commune de Choisy, les juridictions du fond avaient annulé la décision de préemption de la commune, motivée par la volonté de réaliser 35 logements sociaux, en considérant que, au vu des justificatifs produits, la commune ne justifiait pas d’un projet suffisamment réel. Par ailleurs, cette commune n’avait sans doute pas adopté de programme local de l’habitat.

    Le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt déféré en posant que « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Le Conseil d’Etat invente ainsi la justification auto-réalisatrice en matière de droit de préemption. Le fait d’invoquer un projet d’une certaine ampleur, « par lui-même », constituerait une action ou une opération d’aménagement. Le Conseil d’Etat va même plus loin en affirmant qu’un tel projet, « par nature », aurait pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat.

    C’est oublier qu’il existe, dans la réalité, une différence importante entre le projet allégué pour justifier une décision de préemption et la réalisation effective d’un tel projet. La décision de préemption ne réalise donc pas, en elle-même, le projet immobillier.

    Un projet de construction n’est pas « en lui-même » une action ou une opération d’aménagement, mais l’annonce de ce qui pourrait avoir lieu et dont rien dans le droit de l’urbanisme actuel, n’impose la réalisation effective. Il n’est en effet pas rare que des décisions de préemption n’aboutissent jamais à la réalisation du projet invoqué. Exiger que le titulaire du droit de préemption puisse justifier d’un projet préexistant permet de limiter certains abus. Ne plus l’exiger permet de faire de l’invocation d’un projet de logements sociaux une espèce de motivation universelle.

    De même, un projet de construction n’a « par nature » aucun objet précis. Comme le dit Giraudoux, « jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Cette conception essentialiste d’un projet va se heurter de surcroît à de grandes difficultés d’application : A partir de combien de logements, un projet aura-t-il le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement, ce nombre doit-il tenir compte de la population du titulaire du droit de préemption, doit-il tenir compte de la structure du marché de l’habitation local…

    L’affaire a été renvoyée par le Conseil d’Etat à la cour administrative d’appel. Peut-être donnera-t-elle plus de précisions en la matière.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

     

  • La politique de préemption pour contrôler les prix est illégale

    Cour administrative d’appel de Versailles, 18 octobre 2012 Commune de Saint-Ouen, c/ Mme B, req. n° 11VE02174

     

    Extraits :

    «Considérant, d'autre part, qu'il résulte de déclarations du maire de la commune faites à divers médias, auxquelles se réfère expressément Mme B dans ses écritures, qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier, le détournant ainsi de son objet ; que, dans ces conditions, la commune ne dément pas utilement les assertions de Mme A relatives à des manoeuvres ayant eu pour objet la souscription d'une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner à un prix minoré ; qu'il suit de là que le détournement de pouvoir allégué doit être tenu pour établi ;  »

    Saint-Ouen Mairie2.jpgCommentaire :

    Il a déjà été signalé ici que certaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers vendus sur leur territoire pour tenter de contrôler les prix.

    Il a aussi déjà été indiqué qu’une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne peut pas juridiquement servir à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme.

    Certains maires de ces communes assument volontiers publiquement cette politique illégale. Certains réussissent même à en être récompensés par les plus hautes autorités de la République et applaudis par une presse que l’on aime moins complaisante. 

    http://banlieue.blog.lemonde.fr/2012/11/23/la-legion-dhonneur-pour-la-preemption-immobiliere-a-saint-ouen/

    La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, lorsqu’elles prennent une décision de préemption, dissimulent au cas par cas l’objet réel de leur décision derrière un des objectifs prévus par la loi.  

    Dans la présente affaire, la commune de Saint-Ouen, coutumière de ce type de pratiques, avait préempté un bien à un prix qu’elle savait inacceptable, puis, après que, à son initiative, venderesse et acquéreurs aient accepté de passer la vente à un prix inférieur, avait renoncé à préempter à ce nouveau prix.

    La commune a été condamnée en première instance par le juge administratif à réparer le préjudice causé à la venderesse, contrainte de vendre moins cher son bien immobilier à la suite de sa décision.

    La commune a souhaité faire appel. Mal lui en a pris. Non seulement la Cour administrative d’appel a confirmé la condamnation de la commune à indemniser la venderesse de l’intégralité de la perte qu’elle avait subie du fait de la diminution du prix de vente de son bien, mais elle a aussi accepté d’indemniser son préjudice moral.

    Alors que le détournement de pouvoir est toujours très difficile à établir, en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Versailles l’a admis en faisant le lien entre les déclarations publiques du maire exposant la politique générale menée en la matière («  déclarations du maire de la commune faites à divers médias (…) qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier ») et le comportement des services de la ville dans le présent dossier.

    Il ne sera ainsi plus possible à cette commune de soutenir qu’il n’existe pas de lien entre la politique assumée par son premier magistrat et les nombreuses décisions de préemption qu’elle prend. Les victimes de préemption illégales pourront ainsi plus facilement être indemnisées du préjudice subi.

     

    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris,

    Spécialiste en droit public