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Les objectifs de la préemption

  • Prise en compte du projet de l’acquéreur évincé pour annuler une décision de préemption

    (TA Melun, 4 novembre 2016, SIEMP c/ commune de Créteil, req. n° 1406418)

    Le Conseil d’Etat a déjà jugé que le projet de l’acquéreur n’avait pas à être pris en compte pour apprécier la légalité d’une décision de préemption (CE, 3 décembre 2007, commune de Saint-Bon Tarentaise, req. n° 306949, mentionné aux tables). Il était donc inopérant pour l’acheteur de démontrer qu’il voulait faire exactement la même chose que le titulaire du droit de préemption, par exemple des logements, sans avoir recours à l’argent public.

    Le tribunal administratif de Melun a nuancé une telle jurisprudence dans l’hypothèse suivante : « Considérant qu’il ressort des termes de la décision litigieuse qu’elle est motivée par la nécessité d’augmenter la contingence de logements dont la commune de Créteil a la maîtrise, afin de faciliter les relogements de ménages évincés en raison des opérations de démolition et de rénovation prévues dans le cadre de la mise en œuvre du projet de rénovation urbaine relatif au quartier du Haut du Mont-Mesly qui, selon ses dires, implique la destruction de 471 logements et l’indisponibilité de plus de 2 000 logements, et par la circonstance que les bâtiments préemptés, construits en 1963, n’avaient, à la date de cette décision, fait l’objet d’aucune opération de rénovation depuis leur mise en location et que leur état nécessitait la mise en œuvre d’un programme global de travaux afin de les mettre au niveau de la qualité de l’offre locative sociale proposée par les bailleurs sociaux de la commune ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que la SIEMP avait prévu de vendre l’ensemble immobilier concerné à la société Paris Habitat OPH, bailleur social, qui devait en conséquence maintenir les logements concernés dans le parc des logements sociaux ; que la commune n’établit ni que le programme de rénovation du quartier du Mont-Mesly donnera lieu à des opérations de démolition, de reconstruction ou de travaux exigeant le relogement provisoire des locataires, ni que les éventuels besoins de relogement ne pourront pas être satisfaits au sein du parc de logements dont elle dispose déjà ou par l’établissement d’une convention avec Paris Habitat OPH, ni même que l’acquisition de l’ensemble immobilier concerné lui permettra réellement d’assurer les relogements dont elle aurait besoin dès lors qu’il n’est pas contesté que sur les 170 logements sociaux que comporte l’ensemble immobilier préempté, seuls 7 étaient vacants à la date de la décision litigieuse ; qu’enfin, alors que l’acquéreur évincé du bien, le bailleur social Paris Habitat OPH, avait prévu d’engager une somme de 4 130 000 euros pour la rénovation des N° 1406418 5 immeubles, la commune, qui ne produit aucun devis descriptif expliquant la nécessité d’engager une somme de 6 500 000 euros, n’établit pas que la somme de 4 130 000 euros, était insuffisante pour réaliser les travaux de rénovation imposés par l’état de certains logements ; qu’ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que les objectifs poursuivis par la commune à travers la préemption de l’ensemble immobilier concerné, qui impliquent, selon ses dires, l’engagement d’une somme totale de 15 421 640 euros, ne pouvaient être atteints en cas d’acquisition du bien par le bailleur social Paris Habitat OPH ; qu’eu égard à ces circonstances et au coût du bien, la société requérante est fondée à soutenir que la décision en litige est entachée d’une erreur d’appréciation de l’intérêt général du projet. »

    Une telle hypothèse, assez atypique, de préemption de logements sociaux acquis par un autre bailleur social présente l’avantage du réalisme : l’intérêt général ne repose pas seulement sur le projet du titulaire du droit de préemption. Il repose sur une appréciation globale du projet qui inclut aussi le projet porté par l’acquéreur. La difficulté est cependant que rien n’impose juridiquement à l’acquéreur de tenir ses engagements. Il est vrai que c’est aussi le cas du titulaire du droit de préemption… 

    Benoît Jorion

  • Préemption motivée par la volonté de s’opposer à une vente sur le seul critère de son prix

    (TA Cergy-Pontoise, 22 juillet 2016, Mme A. c/ commune de Nanterre, req. n° 1407488)

    Certaines communes tentent d’utiliser le droit de préemption à des fins de régulation des prix pratiqués sur leur territoire. Conscientes de la fragilité juridique d’un tel objectif, ce dernier était généralement dissimulé. En l’espèce, une commune qui avait mis en place une politique d’accession à la propriété avec des prix inférieurs au marché, avait tenté de s’opposer à une revente en préemptant. Cette préemption était explicitement motivée par la plus-value réalisée.

    Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, confirmé définitivement en appel (CAA Versailles, 5 octobre 2017, commune de Nanterre, req. n° 16VE02954), a annulé la décision de préemption en posant « qu’une telle action repose sur l’unique critère du prix de revente du bien calculé par rapport à son seul prix d’achat ; qu’elle constitue ainsi une démarche uniquement anti-spéculative ayant pour effet de compenser l’insuffisance de clauses protectrices dans les contrats conclus dans la ZAC avant la mise en oeuvre de la délibération du 25 juin 2013 ; que l’usage du droit de préemption afin de s’opposer, sur le seul critère du prix, à des ventes portant, comme en l’espèce, sur des logements ayant été acquis dans le cadre d’une accession aidée ne constitue pas une action susceptible de fonder légalement une décision de préemption au sens des dispositions précitées des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme. »

    On ne peut que se féliciter que cette décision n’ait pas ajouté aux très nombreux objectifs possibles des décisions de préemption posés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, un objectif de régulation des prix de l’immobilier. Une telle action ne peut en effet être qualifiée d’action ou d’opération d’aménagement au sens de cet article.

    Benoît Jorion

  • Un projet de construction de logements sociaux permet-il l'exercice du droit de préemption urbain ?

    Conseil d’Etat, 2 novembre 2015, Commune de Choisy-le-roi, req. n° 374957, à paraître aux tables

     

    Extraits : Salle du contentieux CE.jpg« un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Commentaire : Le droit de préemption ne peut être exercé que si le titulaire de ce droit dispose d’un projet antérieur. Il s’agit ainsi d’éviter une pratique malheureusement trop répandue d’acquisition motivée par des raisons de pure opportunité.

    choisy le roi.jpgPour autant, la jurisprudence et la législation n’ont cessé d’alléger cette condition. Alors qu’initialement, un « projet précis et certain » était nécessaire (CE, Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, rec. p. 59), le conseil d’Etat, depuis un arrêt Commune de Meung-sur-Loing (CE, 7 mars 2008, req. n° 288371, rec. p. 97), s’est contenté d’un projet suffisamment réel, mais aux caractéristiques encore imprécises.

    Le législateur, de son côté, a admis que, lorsqu’un programme local de l’habitat a préalablement fait l’objet d’une délibération de la commune, la décision de préemption pouvait s’y référer (loi du 13 décembre 2000, dernier § de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Cela permet à certaines communes, à l’appui de leurs décisions de préemption, de systématiquement viser une telle délibération, lorsqu’elle fait état de la volonté de réaliser un programme de logements sociaux.

    Pour autant, il convenait que « l’acquisition de l’immeuble soit justifiée par une politique locale de l’habitat qui implique le développement organisé d’une offre de logements adaptés aux besoins propres de chaque catégorie de population » (CE, 27 avril 2001, commune de Montreuil, req. n° 202791, tab. p. 1226).

    Le Conseil d’Etat vient de modifier un peu plus l’équilibre fragile en la matière entre, d’une part, la liberté du commerce et de l’industrie, qui passe par la possibilité pour un vendeur de vendre à l’acquéreur et au prix de son choix et pour un acquéreur de mener à bien son projet immobilier, et, d’autre part, l’intérêt général qui permet d’exercer la prérogative exorbitante qu’est le droit de préemption, lorsqu’il existe effectivement un projet public.

    En effet, dans l'affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commune de Choisy, les juridictions du fond avaient annulé la décision de préemption de la commune, motivée par la volonté de réaliser 35 logements sociaux, en considérant que, au vu des justificatifs produits, la commune ne justifiait pas d’un projet suffisamment réel. Par ailleurs, cette commune n’avait sans doute pas adopté de programme local de l’habitat.

    Le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt déféré en posant que « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

    Le Conseil d’Etat invente ainsi la justification auto-réalisatrice en matière de droit de préemption. Le fait d’invoquer un projet d’une certaine ampleur, « par lui-même », constituerait une action ou une opération d’aménagement. Le Conseil d’Etat va même plus loin en affirmant qu’un tel projet, « par nature », aurait pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat.

    C’est oublier qu’il existe, dans la réalité, une différence importante entre le projet allégué pour justifier une décision de préemption et la réalisation effective d’un tel projet. La décision de préemption ne réalise donc pas, en elle-même, le projet immobillier.

    Un projet de construction n’est pas « en lui-même » une action ou une opération d’aménagement, mais l’annonce de ce qui pourrait avoir lieu et dont rien dans le droit de l’urbanisme actuel, n’impose la réalisation effective. Il n’est en effet pas rare que des décisions de préemption n’aboutissent jamais à la réalisation du projet invoqué. Exiger que le titulaire du droit de préemption puisse justifier d’un projet préexistant permet de limiter certains abus. Ne plus l’exiger permet de faire de l’invocation d’un projet de logements sociaux une espèce de motivation universelle.

    De même, un projet de construction n’a « par nature » aucun objet précis. Comme le dit Giraudoux, « jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Cette conception essentialiste d’un projet va se heurter de surcroît à de grandes difficultés d’application : A partir de combien de logements, un projet aura-t-il le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement, ce nombre doit-il tenir compte de la population du titulaire du droit de préemption, doit-il tenir compte de la structure du marché de l’habitation local…

    L’affaire a été renvoyée par le Conseil d’Etat à la cour administrative d’appel. Peut-être donnera-t-elle plus de précisions en la matière.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

     

  • La politique de préemption pour contrôler les prix est illégale

    Cour administrative d’appel de Versailles, 18 octobre 2012 Commune de Saint-Ouen, c/ Mme B, req. n° 11VE02174

     

    Extraits :

    «Considérant, d'autre part, qu'il résulte de déclarations du maire de la commune faites à divers médias, auxquelles se réfère expressément Mme B dans ses écritures, qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier, le détournant ainsi de son objet ; que, dans ces conditions, la commune ne dément pas utilement les assertions de Mme A relatives à des manoeuvres ayant eu pour objet la souscription d'une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner à un prix minoré ; qu'il suit de là que le détournement de pouvoir allégué doit être tenu pour établi ;  »

    Saint-Ouen Mairie2.jpgCommentaire :

    Il a déjà été signalé ici que certaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers vendus sur leur territoire pour tenter de contrôler les prix.

    Il a aussi déjà été indiqué qu’une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne peut pas juridiquement servir à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme.

    Certains maires de ces communes assument volontiers publiquement cette politique illégale. Certains réussissent même à en être récompensés par les plus hautes autorités de la République et applaudis par une presse que l’on aime moins complaisante. 

    http://banlieue.blog.lemonde.fr/2012/11/23/la-legion-dhonneur-pour-la-preemption-immobiliere-a-saint-ouen/

    La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, lorsqu’elles prennent une décision de préemption, dissimulent au cas par cas l’objet réel de leur décision derrière un des objectifs prévus par la loi.  

    Dans la présente affaire, la commune de Saint-Ouen, coutumière de ce type de pratiques, avait préempté un bien à un prix qu’elle savait inacceptable, puis, après que, à son initiative, venderesse et acquéreurs aient accepté de passer la vente à un prix inférieur, avait renoncé à préempter à ce nouveau prix.

    La commune a été condamnée en première instance par le juge administratif à réparer le préjudice causé à la venderesse, contrainte de vendre moins cher son bien immobilier à la suite de sa décision.

    La commune a souhaité faire appel. Mal lui en a pris. Non seulement la Cour administrative d’appel a confirmé la condamnation de la commune à indemniser la venderesse de l’intégralité de la perte qu’elle avait subie du fait de la diminution du prix de vente de son bien, mais elle a aussi accepté d’indemniser son préjudice moral.

    Alors que le détournement de pouvoir est toujours très difficile à établir, en l’espèce, la Cour administrative d’appel de Versailles l’a admis en faisant le lien entre les déclarations publiques du maire exposant la politique générale menée en la matière («  déclarations du maire de la commune faites à divers médias (…) qu'il use systématiquement du droit de préemption à seule fin de peser sur le prix de l'immobilier ») et le comportement des services de la ville dans le présent dossier.

    Il ne sera ainsi plus possible à cette commune de soutenir qu’il n’existe pas de lien entre la politique assumée par son premier magistrat et les nombreuses décisions de préemption qu’elle prend. Les victimes de préemption illégales pourront ainsi plus facilement être indemnisées du préjudice subi.

     

    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris,

    Spécialiste en droit public

     

     

     

     

     

     

  • Utiliser le droit de préemption pour favoriser l'achat par les locataires est illégal

    Cour administrative d’appel de Paris, 11 mai 2012 Epoux X. c/ Ville de Paris, req. n° 11PA01720.

     

    CAA Paris.jpgExtraits : «Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la S.A.R.L. Y, qui a son siège social à Paris, a acheté en 2004 l’immeuble situé 108 rue Vieille du Temple à Paris, lequel regroupe 31 appartements, et a commencé à le revendre « à la découpe » ; que plusieurs locataires ont saisi l’offre qui leur a ainsi été faite, tandis que la plupart des autres ont crée en 2005 un « comité de locataires » afin de s’y opposer ; que par un contrat de droit privé signé le 5 octobre 2009, la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) s’est portée acquéreur de plusieurs lots de cet immeuble, soit 11 appartements et deux chambres de service, en parvenant à traiter avec le vendeur sur la base d’un prix manifestement très inférieur à celui du marché, et a commencé à céder ces biens à des membres du « comité de locataires » à un prix également très inférieur à celui qui était initialement pratiqué par la SARL Y ; que l’un de ces propriétaires a ainsi réalisé une importante plus value en revendant immédiatement son appartement à un prix très supérieur à celui de l’achat ;

    Considérant que M. et Mme X ont le 14 décembre 2007 signé une promesse de vente avec la SARL Y pour acquérir un appartement et une cave correspondant aux lots n°25 et 74 de l’immeuble sis 108 rue Vieille du Temple à Paris ; qu’en réponse à la déclaration d’intention d’aliéner de ce bien, pour un montant de 675 000 euros adressée par le notaire chargé de cette vente à la ville de Paris le 11 juin 2009, celle-ci a, par la décision attaquée du 29 juillet 2009, décidé d’exercer son droit de préemption sur ces deux lots, au prix de 383 800 euros, en exécution de la délibération n° DLH 2007-93 du 2 octobre 2007 « définissant le programme de réalisation de logements locatifs sociaux entre le 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ainsi que le cadre des actions à mettre en œuvre par la ville pour mener à bien ce programme » ; qu’en conséquence, la SARL Y a renoncé à la vente envisagée ;

    Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la ville de Paris ait entendu fonder la décision contestée du 29 juillet 2009 sur les dispositions de l’article L.210-2 du code de l’urbanisme permettant, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation, l’usage du droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires ; qu’il ne ressort pas plus des pièces du dossier, eu égard aux circonstances générales sus rappelées, ainsi qu’aux caractéristiques de cet immeuble et des locataires de l’appartement préempté, dont il n’est pas allégué qu’ils seraient éligibles à l’attribution d’un logement social, que la ville de Paris, qui n’a exercé le droit de préemption que sur un seul appartement, en proposant un prix très inférieur à celui mentionné par la promesse de vente signée par les requérants, avait réellement l’intention d’acquérir ce bien pour y réaliser effectivement une action relevant du programme de logements sociaux visé par la délibération du conseil de Paris du 2 octobre 2007, laquelle ne fait d’ailleurs pas mention de cet immeuble ; que la ville de Paris ne saurait, dès lors, être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, un des objets définis à l’article L.300-1 précité du code de l’urbanisme ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir ; »

    Paris.jpgCommentaire : L’arrêt reproduit ci-dessus, jusqu’ici inédit, doit retenir l’attention pour une double raison.

    En premier lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé une décision de préemption du maire de Paris en raison du détournement de pouvoir dont elle était entachée. Un tel moyen d’annulation est suffisamment rare pour être souligné.

     Si l’arrêt a annulé cette décision c’est du fait des circonstances de fait très particulières de l’espèce qui illustrent bien les multiples pressions qui peuvent accompagner une décision de préemption.

     La chronologie résumée des faits est la suivante :


    -          Le propriétaire unique d’un immeuble parisien, la société Y, a décidé de le revendre, lot par lot. Certains locataires ont acheté et d’autres ont constitué un « comité des locataires », pour s’y opposer ;

    -          Les époux X ont signé une promesse pour acheter un des appartements ;

    -          La ville a préempté ce lot à un prix très bas, qu’elle savait être inacceptable pour le vendeur (383.800 au lieu de 675.000 euros) ;

    -          Cette préemption a eu pour effet de casser la promesse de vente, redonnant à la société Y sa liberté de vendre à d'autres qu'auxc époux X ;

    -          La société Y a alors vendu plusieurs lots à un organisme satellite de la Ville de Paris, la RIVP, à un prix très inférieur au prix du marché. La RIVP les a ensuite revendus à un prix aussi très bas aux membres du comité des locataires. L’un d’eux a immédiatement revendu son lot à un tiers en faisant une importante plus-value.

    Cette seule chronologie des faits permet, d’abord, de mettre en évidence que la ville de Paris a préempté un unique lot, le seul vendu au prix du marché, non pas pour l’acheter, mais pour casser une vente. La préemption a servi de moyen de pression pour amener le vendeur, la société Y, à « négocier », terme pudique au regard de la contrainte exercée sur lui par la ville de Paris. 

    Cette chronologie permet ensuite de mettre en évidence que la ville, en utilisant le droit de préemption, n’a pas eu pour but d’y réaliser l’opération de logements sociaux officiellement alléguée. La ville de Paris a préempté pour obliger une société à céder son bien à un prix inférieur à celui du marché.

    Les droits des locataires doivent bien sûr être protégés. Pour autant, au-delà de la décote usuellement consentie pour bien occupé, les locataires ne tiennent d’aucun texte le droit d’acheter leur appartement à un prix très inférieur à celui du marché pour la seule raison qu’ils y habitent déjà. Il y a là un effet d’aubaineque rien ne vient justifier. L’un des locataires en a d’ailleurs immédiatement profité en revendant son appartement, cette foix-ci au prix du marché, .

    Les prérogatives de puissance publique données par la loi afin de poursuivre un but d’intérêt général ont donc été utilisées en l’espèce par la ville de Paris dans l’intérêt purement privé des locataires. Ces locataires, ainsi que le relève la Cour, n’étaient pas éligibles aux logements sociaux. Ils ont pour autant très bien été capables de se faire entendre de leurs élus, aboutissant à prendre le vendeur en tenaille, entre eux et la ville, en faisant une victime collatérale, l’acquéreur évincé.

    En deuxième lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a manifestement attaché de l’importance  au prix de l’immobilier : elle rappelle le prix de vente du bien préempté, le prix figurant dans la décision de préemption, le prix de cession des lots à la RIVP, puis à un locataire et enfin le prix de revente du bien par ce dernier.

    Certains considèrent encore aujourd’hui que le juge administratif ne devrait pas prendre en compte le prix d’une décision de préemption laissant cette question matérielle, pour ne pas dire vulgaire, au juge de l’expropriation, qui serait seul chargé d’apprécier cette question.

    En réalité, sans aller jusqu’à fixer le « juste » prix d’un bien immobilier, ce qui n’est pas de sa compétence, le juge administratif est parfaitement capable, ainsi qu’il le fait en l’espèce, de constater qu’un prix immobilier est « manifestement » inférieur au prix du marché, et d’en déduire que la décision de préemption, par son irréalisme, n’avait pas pour objet de procéder à l’acquisition du bien.

    Cette décision s’inscrit ainsi dans un courant jurisprudentiel relevé ici ou le juge administratif a pu annuler une décision de préemption parce que, au regard du prix de la préemption très inférieur à celui de l’estimation de France Domaines, il s’agissait en réalité d’empêcher la vente (TA Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663 ; TA Montreuil, 6 janvier 2011, SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225).

    Elle s’inscrit aussi dans la ligne récente de la jurisprudence RD Machines (CE, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328) qui fait dépendre l’intérêt général, notamment, du coût de l’opération justifiant la préemption.

    Cet arrêt illustre donc le réalisme du juge administratif qui n'est pas dupte des détournements dont peut s’accompagner l’exercice du droit de préemption.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public