La loi ALUR, en troisième lieu, déséquilibre un peu plus le droit de préemption. Quelques maigres progrès pour les préemptés ne sont pas contrebalancés par l’augmentation des prérogatives des titulaires du droit de préemption.
Une liberté accrue d’utiliser le bien préempté
Un des aspects les plus contestables du droit de préemption tenait dans la possibilité pour le titulaire du droit de préemption, une fois le bien acquis, de l’utiliser quasiment sans contrainte. En effet, l’article, L. 213-11 précisait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l’article L. 210-1 », c'est-à-dire pour presque n’importe quelle fin.
Cette liberté était paradoxale au regard de l’obligation, strictement contrôlée par la jurisprudence, d’indiquer dans la décision de préemption la nature d’un projet et de devoir justifier de la réalité de ce dernier (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, BJDU 2008 p. 57).
Le nouvel article L. 213-11, loin de corriger ce paradoxe, le confirme en insistant sur le fait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption »,
L’obligation d’une décision de l’organe délibérant de la personne publique en cas de changement d’affectation du bien n’est guère dissuasive.
L’action en dommage intérêt
Le législateur modifie à la marge la possibilité d’une action en dommage-intérêt si, d’une part, l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé ne sont pas informés de la décision d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans et s’il ne leur est pas proposé l'acquisition de ce bien en priorité et, d’autre part, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité, s’il ne leur est pas proposé l'acquisition du bien en priorité (art. L. 213-12).
Seule véritable innovation, un 3eme alinéa prévoit désormais que « la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption ».
Le droit à indemnisation en cas de préemption illégale n’est pas affectée par cette innovation (CE, 15 mai 2006 Commune du Fayet, rec. p. 250).
Les suites d’une préemption illégale
La jurisprudence avait dû poser quelles étaient les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien avait entretemps été cédé au titulaire du droit de préemption. Elle avait posé (CE, Sect. 26 février 2003, Bour, rec. p. 59 ; CE Sect., 19 décembre 2008, Pereira dos Santos Maia, req. n° 293853) qu’il « appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ».
Le nouvel article L. 213-11-1 innove en précisant que le bien doit être d’abord proposé aux anciens propriétaires puis à l’acquéreur évincé « lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner ». Cette inversion n’est pas justifiée. En effet, lorsque le vendeur conteste une décision de préemption c’est soit parce que le prix ne lui convenait pas, soit parce qu’il souhaitait que le bien soit vendu à l’acheteur choisi par lui. En revanche, il ne souhaite quasiment jamais redevenir propriétaire du bien.
En revanche, lorsque l’acquéreur conteste une décision de préemption, c’est parce qu’il veut acquérir le bien. Il n’y a donc aucune raison, si ce n’est de faire perdre du temps à tous, de proposer le bien d’abord au vendeur, qui refusera, avant de le proposer ensuite à l’acquéreur.
A noter cependant que, seul l’acquéreur dont le nom a été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner pourra bénéficier de cette proposition. Ainsi, si cette mention n’est toujours pas obligatoire, son omission aura une conséquence négative, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.
A noter aussi que, d’une part, le législateur rend obligatoire cette proposition, sans tenir compte de l’intérêt général à ne pas rétrocéder qui avait été admis par la jurisprudence. A noter enfin, c’est un autre moyen de rendre la rétrocession plus complexe, qu’il est désormais prévu, à défaut d’accord amiable, l’intervention du juge de l’expropriation pour fixer le prix de revente du bien.
En revanche, la loi ne règle pas la question pourtant complexe des conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien a été entretemps revendu par le titulaire du droit de préemption.
Les suites de la décision de préemption pour le vendeur
La seule véritable simplification du droit de préemption provient de la nouvelle rédaction de l’article L. 212-14 du code de l’urbanisme. Cet article est consacré aux suites de la décision de préemption pour le vendeur.
D’abord, le nouvel article met fin à la position déduite de la jurisprudence selon laquelle le transfert de propriété intervenait, en cas de préemption au prix, au jour de la décision de préemption. Désormais, il est prévu que « le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique ». Ce changement constitue un changement bienvenu puisqu’il met fin à la situation paradoxale d’un transfert de propriété sans réitération ni paiement du prix.
Ensuite, le délai pour payer le bien, ou pour en consigner le paiement en cas d’obstacle, n’est plus de six mois, mais de quatre mois, ce qui constitue une amélioration de la situation du vendeur.
Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public