La loi ALUR, en troisième lieu, déséquilibre un peu plus le droit de préemption. Quelques maigres progrès pour les préemptés ne sont pas contrebalancés par l’augmentation des prérogatives des titulaires du droit de préemption.

Une liberté accrue d’utiliser le bien préempté

Un des aspects les plus contestables du droit de préemption tenait dans la possibilité pour le titulaire du droit de préemption, une fois le bien acquis, de l’utiliser quasiment sans contrainte. En effet, l’article, L. 213-11 précisait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l’article L. 210-1 », c'est-à-dire pour presque n’importe quelle fin.

Cette liberté était paradoxale au regard de l’obligation, strictement contrôlée par la jurisprudence, d’indiquer dans la décision de préemption la nature d’un projet et de devoir justifier de la réalité de ce dernier (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, BJDU 2008 p. 57).

Le nouvel article L. 213-11, loin de corriger ce paradoxe, le confirme en insistant sur le fait que « les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption »,

L’obligation d’une décision de l’organe délibérant de la personne publique en cas de changement d’affectation du bien n’est guère dissuasive.

L’action en dommage intérêt

Le législateur modifie à la marge la possibilité d’une action en dommage-intérêt si, d’une part, l’ancien propriétaire et l’acquéreur évincé ne sont pas informés de la décision d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans et s’il ne leur est pas proposé l'acquisition de ce bien en priorité et, d’autre part, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité, s’il ne leur est pas proposé l'acquisition du bien en priorité (art. L. 213-12).

Seule véritable innovation, un 3eme alinéa prévoit désormais que « la renonciation à la rétrocession n'interdit pas de saisir le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption ».

Le droit à indemnisation en cas de préemption illégale n’est pas affectée par cette innovation (CE, 15 mai 2006 Commune du Fayet, rec. p. 250).

Les suites d’une préemption illégale

La jurisprudence avait dû poser quelles étaient les conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien avait entretemps été cédé au titulaire du droit de préemption. Elle avait posé (CE, Sect. 26 février 2003, Bour, rec. p. 59 ; CE Sect., 19 décembre 2008, Pereira dos Santos Maia, req. n° 293853) qu’il « appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ».

Le nouvel article L. 213-11-1 innove en précisant que le bien doit être d’abord proposé aux anciens propriétaires puis à l’acquéreur évincé « lorsque son nom était inscrit dans la déclaration d’intention d’aliéner ». Cette inversion n’est pas justifiée. En effet, lorsque le vendeur conteste une décision de préemption c’est soit parce que le prix ne lui convenait pas, soit parce qu’il souhaitait que le bien soit vendu à l’acheteur choisi par lui. En revanche, il ne souhaite quasiment jamais redevenir propriétaire du bien.

En revanche, lorsque l’acquéreur conteste une décision de préemption, c’est parce qu’il veut acquérir le bien.  Il n’y a donc aucune raison, si ce n’est de faire perdre du temps à tous, de proposer le bien d’abord au vendeur, qui refusera, avant de le proposer ensuite à l’acquéreur.

A noter cependant que, seul l’acquéreur dont le nom a été mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner pourra bénéficier de cette proposition. Ainsi, si cette mention n’est toujours pas obligatoire, son omission aura une conséquence négative, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

A noter aussi que, d’une part, le législateur rend obligatoire cette proposition, sans tenir compte de l’intérêt général à ne pas rétrocéder qui avait été admis par la jurisprudence. A noter enfin, c’est un autre moyen de rendre la rétrocession plus complexe, qu’il est désormais prévu, à défaut d’accord amiable, l’intervention du juge de l’expropriation pour fixer le prix de revente du bien.

En revanche, la loi ne règle pas la question pourtant complexe des conséquences de l’annulation d’une décision de préemption lorsque le bien a été entretemps revendu par le titulaire du droit de préemption.

Les suites de la décision de préemption pour le vendeur

La seule véritable simplification du droit de préemption provient de la nouvelle rédaction de l’article L. 212-14 du code de l’urbanisme. Cet article est consacré aux suites de la décision de préemption pour le vendeur.

D’abord, le nouvel article met fin à la position déduite de la jurisprudence selon laquelle le transfert de propriété intervenait, en cas de préemption au prix, au jour de la décision de préemption. Désormais, il est prévu que « le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique ». Ce changement constitue un changement bienvenu puisqu’il met fin à la situation paradoxale d’un transfert de propriété sans réitération ni paiement du prix.

Ensuite, le délai pour payer le bien, ou pour en consigner le paiement en cas d’obstacle, n’est plus de six mois, mais de quatre mois, ce qui constitue une amélioration de la situation du vendeur.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 14 novembre 2007 SCI du Marais, à paraître aux tables.



Extraits : « Considérant, d'une part, que la SCI DU MARAIS bénéficie, en sa qualité d'acquéreur évincé, d'une présomption d'urgence ; que, si la commune de Chelles invoque la nécessité pour elle d'implanter sur la parcelle litigieuse le siège de la communauté de communes de Marne et Chantereine, cette seule circonstance, à la supposer établie, ne constitue pas une situation particulière susceptible de faire obstacle à ce qu'une situation d'urgence soit reconnue au profit de la SCI DU MARAIS ;

Considérant, d'autre part, que les moyens invoqués par la SCI DU MARAIS et tirés de ce que la commune de Chelles n'a pas recueilli l'avis du service des domaines préalablement à l'exercice de son droit de préemption, de ce que la décision de préemption litigieuse est insuffisamment motivée et de ce que la commune ne justifie pas d'un projet d'aménagement suffisamment précis et certain sont de nature, en l'état de l'instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de cette décision ; qu'en revanche, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les moyens tirés de ce que le bien préempté n'était pas soumis au droit de préemption urbain et de l'absence de publicité de la délibération instituant le droit de préemption de la commune ne paraissent pas de nature à faire naître un tel doute ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et compte tenu du transfert de propriété intervenu à la date de l'exercice du droit de préemption aux conditions indiquées dans la déclaration d'intention d'aliéner, qu'il y a lieu de suspendre l'exécution de la décision de préemption en date du 28 décembre 2006 en tant qu'elle permet à la commune de disposer de l'ensemble ainsi acquis et peut la conduire à en user dans des conditions qui rendraient irréversible cette décision ; qu'eu égard aux effets de cette suspension, les conclusions de la SCI DU MARAIS tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de s'abstenir de revendre le bien préempté sont devenues sans objet »



Commentaire : l’hypothèse posée par l’arrêt Bour où, entre l’adoption d’une décision de préemption illégale et l’annulation de cette décision, le bien préempté a été revendu à un tiers par le titulaire du droit de préemption constitue une hypothèse irritante. En effet, en dépit de l’illégalité de la décision de préemption, l’acquéreur évincé est placé devant le fait accompli et ne peut plus acquérir le bien.

L’arrêt commenté tente de limiter les hypothèses ou il peut y avoir revente à un tiers.

De façon classique cet arrêt relève, en l’espèce, l’existence d’une urgence et de moyens de nature à faire naître un doute sérieux. Il prononce en conséquence la suspension la décision de préemption.

Ce qui est nouveau c’est que, la demande de suspension ayant été rejetée par le juge du fond et la préemption ayant été faite au prix de la déclaration d’intention d’aliéner, la suspension ne pouvait plus empêcher l’acquisition du bien par l’autorité préemptrice. Cela aurait pu conduire le juge du référé à prononcer un non lieu à statuer, ainsi qu’il l’a déjà fait par le passé (Cf. CE 4 février 1994 Gallenmuller, tab. p. 1123), la décision de préemption étant entièrement exécutée.

Pourtant, dans une situation très semblable au cas d’espèce (cassation d’une ordonnance refusant de prononcer la suspension, vente déjà signée), le Conseil d’Etat avait suspendu une décision de préemption «en tant qu'elle permet à la communauté d'agglomération de disposer de l'ensemble ainsi acquis et peut la conduire à user de ce bien dans des conditions qui rendraient irréversible cette décision de préemption » (CE 23 juin 2006 Société Actilor).

Avec l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat reprend cette formule de principe de l’arrêt Actilor et précise que la revente du bien constitue l’un des usages qui rendrait irréversible cette décision de préemption. Il était donc inutile d’enjoindre explicitement à la commune de s'abstenir de revendre le bien préempté, la décision de suspension s’opposant de plein droit à une telle possibilité.

Ainsi, il ne fait donc plus de doute que la suspension d’une décision de préemption empêche de plein droit la revente du bien préempté. C’est une façon - encore insuffisante - de limiter les inconvénients de la jurisprudence Bour.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public