Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation n’est pas totalement inconnu en matière de droit de préemption. La jurisprudence en donne des exemples qui, eu égard au large pouvoir discrétionnaire pour préempter ou ne pas préempter, la plupart du temps estiment qu’il n’y a pas d’erreur (CE, 30 novembre 1984, Villanua, tab. p 773 ; CAA Paris, 7 juin 2007, Ville de Paris, req. n° 06PA04239).

Il existe cependant des hypothèses ou une telle erreur est retenue (CAA Bordeaux, 9 mars 1995, Commune de Cauterets, req. n° 93BX00778). Le projet peut aussi être jugé inadapté (CAA Nancy, 20 mars 1997, Spéchinor, req 94NC00553) ou, comme en l’espèce, inadéquat.

Il a ainsi été jugé que « 7 Les parcelles préemptées sont situées à une distance de près de 500 mètres du projet d'aménagement sportif envisagé par la commune d'Orange. Par ailleurs, les cartes produites au dossier démontrent que seule l'avenue Antoine Pinay permet de relier directement ces parcelles au projet du stade du parc des expositions. La commune d'Orange ne démontre pas que la réalisation d'autres liaisons viaires piétonnières ou non entre le bien préempté et le projet d'équipement sportif envisagé serait possible. Au surplus, la commune n'établit pas que ces liaisons permettraient de raccourcir la distance séparant les parcelles préemptées du projet envisagé. Si elle ajoute qu'elle est propriétaire de plusieurs parcelles autour de ce projet, cette circonstance est de nature à démontrer que la collectivité possède des réserves foncières permettant l'aménagement d'accessoires indispensables à proximité immédiate du projet. Ainsi, ce dernier présente un caractère inadéquat compte tenu de sa localisation et ne constitue pas le complément indissociable de l'opération d'aménagement d'équipement sportif envisagée. Il est dès lors dépourvu d'intérêt général comme l'a estimé à bon droit le tribunal. » (CAA Marseille, 14 mai 2018, commune d’Orange, req. n° 17MA03198)

La jurisprudence récente donne un autre exemple à travers l’exercice d’un droit de préemption sur un droit au bail. La jurisprudence est peu abondante en la matière. Le contrôle de l’objectif poursuivi et de sa réalisation effective peut donner lieu à une appréciation très subtile.

La préemption d’un bail de restaurant est ainsi annulée pour la raison suivante : « 4. Considérant que l’objectif de préserver ou de favoriser une offre de restauration diversifiée, composée notamment d’un nombre suffisant de restaurants ouverts le soir et proposant un service à table et limitant corrélativement, dans une certaine mesure, le nombre d’établissements proposant une restauration dite « rapide », figure au nombre de ceux qui peuvent être légalement poursuivis par une commune au sein d’un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ; qu’en outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’activité de bar à salades qu’ils envisagent d’exercer sous l’enseigne « Ankka » entre dans le champ de la restauration « rapide » ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’à la date de la décision en litige, une telle offre de restauration aurait été surreprésentée au sein du quartier du « Faubourg de l’Arche » qui compte une vingtaine de locaux de restauration ; qu’en particulier, le nombre de quatre restaurants « traditionnels », avancé par la commune dans ses écritures en défense, ne prend en compte que des restaurants de type « brasserie » et écarte une dizaine de restaurants italiens, asiatiques ou encore libanais, pourtant ouverts le soir et pratiquant un service à table ; que, de plus, le local commercial au sein duquel les requérants souhaitent développer leur activité n’était auparavant pas occupé par un restaurant « traditionnel » mais par un café de l’enseigne « Starbucks », de telle sorte que la cession de bail litigieuse intervenue le 15 décembre 2015 n’a pas pour effet d’accroître l’offre de restauration « rapide » au sein du quartier ; que, dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la commune de Courbevoie a commis une erreur d’appréciation en exerçant son droit de préemption sur le bail commercial qu’ils ont acquis le 15 décembre 2015 » (TA Cergy-Pontoise, 5 octobre 2017, commune de Courbevoie, req. n° 1603262).

Benoît Jorion

(CAA Nantes, 28 mai 2018, SONADEV, req. n° 17NT01647).

Les actes des communes doivent être transmis, par application de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, au représentant de l’Etat pour devenir exécutoires. Les décisions de préemption doivent être transmises au contrôle de légalité dans le délai d’exercice de ce droit, à peine d’illégalité, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat de façon prétorienne (CE, 15 mai 2002, Ville de Paris, req n° 230015, publié au Recueil).

La question de l’obligation ou non de transmission au préfet pour des personnes privées délégataires du droit de préemption peut se poser. Une telle obligation vient d’être jugée applicable aux sociétés d’économie mixte pour la raison suivante : « 3. Considérant qu'il résulte des dispositions du 8° de l'article L. 2131-2, du 7° de l'article L. 3131-2 et du 6° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 82 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques duquel elles sont issues, que le législateur a entendu prévoir la transmission au représentant de l'Etat de l'ensemble des décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales, en modifiant les dispositions respectivement consacrées à la transmission des actes des communes, des départements et des régions ; qu'en précisant qu'il visait ainsi, selon les cas, les décisions prises " pour le compte " d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, d'un département ou d'une institution interdépartementale ou d'une région ou d'un établissement public de coopération interrégionale, le législateur n'a pas entendu poser une condition supplémentaire tenant à la nature des relations contractuelles existant entre la société d'économie mixte locale et la collectivité territoriale mais a distingué les actes visés selon la catégorie de collectivités concernée ; qu'ainsi, les décisions de préemption prises par une société d'économie mixte concessionnaire d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, désignée en qualité de titulaire du droit de préemption par l'acte créant une zone d'aménagement différé, doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application du 8° de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, quelle que soit la nature des relations contractuelles liant la société d'économie mixte à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale pour la réalisation de l'opération d'aménagement. » 

Benoit Jorion