(Cons. Cons, décision 2018-707 QPC du 25 mai 2018)

Le Conseil constitutionnel, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, a été saisi de l’article L. 142-4 du code rural relatif aux décisions de préemption prises par les SAFER et plus précisément du fait que, la loi n’a pas prévu de sanction lorsque le délai de cinq ans prévu pour la rétrocession n’était pas respecté. Ainsi que le résume le Conseil constitutionnel, « les requérants soutiennent que, faute de sanction lorsqu'il n'est pas respecté, le délai de rétrocession auquel ces dispositions conditionnent l'exercice du droit de préemption serait privé d'effectivité. Il en résulterait une méconnaissance du droit de propriété, de la liberté contractuelle et de la liberté d'entreprendre ». Une telle difficulté se pose à l’identique pour d’autres droits de préemption.

Comme il l’avait déjà fait, le Conseil constitutionnel admet des limitations à ces droits « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (§ 5).

A la question précise de l’absence de sanction en cas de dépassement du délai de cinq ans pour rétrocéder, le Conseil répond que « si le dépassement du délai prévu par les dispositions contestées n'entraîne pas la cession automatique du bien préempté à l'acquéreur évincé ou l'annulation de la préemption, la société d'aménagement foncier et d'établissement rural demeure tenue à une obligation de rétrocession conforme aux finalités d'usage du droit de préemption. L'éventualité d'un détournement de la loi ou d'un abus lors de son application n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité. En outre, la personne à laquelle la rétrocession tardive ou l'absence de rétrocession du bien préempté cause préjudice peut exercer une action en responsabilité dans les conditions du droit commun afin d'en obtenir réparation. Enfin, il appartient à la juridiction compétente de veiller à ce que la durée de détention du bien préempté ne conduise pas à la méconnaissance de l'objet pour lequel la loi a institué le droit de préemption » (§ 8). La réponse du Conseil est décevante. On ne sait qui est la personne à qui la violation de la règle des cinq ans pourrait causer préjudice. Ce n’est sans doute ni l’acheteur ni le vendeur, puisque c’est la décision de préemption qui a pu leur causer préjudice, et non la durée de rétention. La bonne solution, mais le Conseil constitutionnel n’a pas les moyens de l’imposer, serait de contraindre les SAFER à proposer le bien préempté à ces derniers, ou d’accepter de faire droit à leur demande de rétrocession.

Benoît Jorion

(Cons. Cons, décision 2017-683 QPC du 9 janvier 2018).

A côté du droit de préemption urbain institué par le code de l’urbanisme, l’article 10 de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation offre une possibilité de préemption aux communes afin de maintenir les locataires dans les lieux. En cas de division d’immeuble, le législateur a prévu qu’une offre soit faite au locataire. En cas de refus de ce dernier, le prix et les conditions de vente doivent être communiqués à la commune. Cette dernière peut préempter le bien « pour assurer le maintien dans les lieux des locataires » (deux derniers alinéas du I de l’article 10 de la loi).

Le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, sans remettre en cause le mécanisme même du droit de préemption (§ 4), ni le principe de la protection du locataire (§ 6), a reproché au législateur de ne pas avoir « restreint l’usage que la commune est susceptible de faire du bien. En particulier, il n’a imposé à la commune aucune obligation d’y maintenir le locataire ou l’occupant de bonne foi à l’échéance du bail ou à l’expiration du titre d’occupation » (§ 11). La Conseil a aussi reproché au législateur le fait que « le propriétaire ne peut reprendre la libre disposition de son bien, en l'absence de paiement, qu'à l'échéance d'un délai de six mois après la décision de la commune d'acquérir ce bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction de l'expropriation ou la date de l'acte ou du jugement d'adjudication » (§ 12).

Pour le Conseil constitutionnel, ces deux reproches conduisent à considérer que les deux alinéas de la loi relatifs au droit de préemption des communes « portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété » (§ 13). Il les déclare donc contraires à la Constitution. Le délai de six mois pour payer ou renoncer a donc été jugé excessif. C’est une borne fixée par le Conseil constitutionnel pour les délais de paiement de l’administration expropriante ou préemptrice. Le reproche de ne pas avoir assez encadré les obligations de l’administration à la suite de la décision de préemption, qui constitue une lacune importante de ce droit, pourrait trouver application dans d’autres hypothèses.

Benoît Jorion

(CA Paris, 8 décembre 2017, commune de Yerres, RG n° 16/03270)

L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme dispose que « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l'un des objets mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. (…). Si le titulaire du droit de préemption décide d'utiliser ou d'aliéner pour d'autres objets que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article L. 210-1 un bien acquis depuis moins de cinq ans par exercice de ce droit, il doit informer de sa décision les anciens propriétaires ou leurs ayants-cause universels ou à titre universel et leur proposer l'acquisition de ce bien en priorité. »

Un tel article est souvent mal compris. Il ne pose aucune obligation au titulaire du droit de préemption de réaliser l’objet affiché par sa décision dans les 5 ans. Au contraire, il lui permet, avant 5 ans, de poursuivre n’importe quel autre but justifiant le droit de préemption et, au-delà de 5 ans, de s’affranchir de toute obligation. Il y a là un contraste saisissant avec l’obligation de motivation et de réalité du projet imposé au titulaire du droit de préemption au moment où il prend sa décision.

L’arrêt cité sanctionne la seule obligation posée par l’article L. 213-11, celle de proposer le bien aux anciens propriétaires en cas de cession dans les 5 ans. Dans une hypothèse où la « cession du bien litigieux à des personnes privées afin qu’ils y réalisent des logements dans un but lucratif ne correspond à aucun des objectifs ci-dessus énumérés, le seul accroissement de logements dans la commune de Yerres, même si l’un deux, devrait, en principe, être conventionné, ne pouvant être assimilé à une opération de réhabilitation menée par la commune dans le cadre de sa politique de l’habitat, de nature à lui permettre de préempter un bien appartenant à un particulier à un prix fixé par le juge de l’expropriation, inférieur au prix librement fixé entre les parties à la vente », la Cour d’appel de Paris a indemnisé la perte des vendeurs.

Benoît Jorion

(TA Nantes, 3 mars 2017, M. A. c Département de la Loire Atlantique, req. n° 1401857)

La conséquence normale de l’annulation d’une décision de préemption tient, lorsque le titulaire du droit a acquis le bien, en l’obligation pour lui de le proposer à l’acheteur et au vendeur. Cette obligation d’abord jurisprudentielle (CE Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, publié au recueil), a été codifiée à l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme, non sans avoir interverti l’ordre de présentation. Mais cette codification ne porte que sur le droit de préemption urbain.

Elle ne s’applique donc pas en matière de préemption des espaces naturels sensibles. En l’espèce, une décision de préemption de parcelles a été annulée pour insuffisance de motivation. Le plus intéressant dans le jugement tient au refus d’enjoindre la rétrocession du bien pour les raisons suivantes : « le département fait valoir, au titre de l’intérêt général, la nécessité de protéger le lieu-dit de « l’île aux Moines », reconnu et classé pour ses nombreux attraits environnementaux, écologiques et patrimoniaux, la volonté de rendre ce site accessible au public, ainsi qu’un projet global « îles de Loire » dont l’objectif est la valorisation et la préservation des espaces naturels sensibles des rives de Loire ; que le lieu-dit de « l’île aux Moines » est en effet classé en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZIEFF) de type 1 et 2, ainsi qu’en zones Natura 2000, au titre des directives habitat et oiseaux ; que depuis l’acquisition des parcelles préemptées, le département a organisé des visites dites « nature » à destination du public, mis en pâturage respectueux de l’environnement les terres de l’île, acquis l’île Kerguelen, autre île de Loire, et inclus le site dans le périmètre de protection de captage de l’île Delage ; que la préemption litigieuse s’insère ainsi dans un plan plus large de protection de l’environnement et de préservation des ressources et des milieux naturels des îles de Loire, poursuivi et mis en œuvre par le département ; que ce dernier envisage, par ailleurs, la restauration d’une chapelle, d’un hospice et d’un four à chanvre appartenant à l’ordre des Franciscains Cordeliers, en vue de la sauvegarde de ce patrimoine historique local ; que face à ces préoccupations environnementales, écologiques et patrimoniales, seul l’intérêt privé de pouvoir jouir des attraits du lieu est soutenu par M.G..., alors même que le caractère inondable et la soumission aux aléas climatiques forts du site sont reconnus par les documents d’urbanisme applicables à la commune d’Ancenis ; que, dès lors, eu égard aux mesures concrètes déjà réalisées et à celles projetées poursuivant un objectif environnemental, écologique et patrimonial au titre duquel la préemption a été décidée par le département, la remise en cause de cette acquisition apporterait à l’intérêt général une atteinte excessive qui ne serait pas justifiée par l’intérêt qui s’attache à la disparition des effets des décisions de préemption annulées ; que, par suite, le présent jugement, s’il annule les décisions de préemption contestées, pour un motif de forme, n’implique nécessairement aucune mesure d’exécution ; »

Une telle hypothèse ou le juge administratif refuse d’enjoindre la rétrocession d’un bien illégalement préempté est très rare (Cf. cependant CE, 31 janvier 2007, SARL Maia, req. n° 277715). En effet, l’annulation de la décision de préemption fait disparaître l’intérêt général qu’elle portait. En l’espèce, le délai écoulé entre la décision de préemption et le jugement (3 ans) a permis au titulaire du droit de préemption un aménagement des parcelles, aménagement qui conduit à refuser la rétrocession.

Benoît Jorion

(Civ. 3eme, 6 octobre 2016, pourv. n° 15-25154)

La Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Motais de Narbonne (CEDH, 2 juillet 2002), sur la base du droit au respect des biens, a ouvert un droit à indemnisation au bénéfice des propriétaires expropriés lorsque leur bien n’a pas reçu l’aménagement ayant justifié l’expropriation, sur le terrain de la plus-value manquée. En l’espèce, un bien préempté avait fait l’objet de plusieurs cessions entre personnes publiques, avant finalement d’être vendu à une personne privée. Son propriétaire initial, faisant valoir que la parcelle n’avait pas été affectée à l’opération d’urbanisme annoncée, avait demandé sa rétrocession ou, subsidiairement des dommages-intérêts.

La Cour de cassation a refusé en posant « qu'aucune disposition du code de l'urbanisme alors applicable n'imposait au titulaire du droit de préemption et aux acquéreurs successifs de proposer la rétrocession du bien préempté à l'ancien propriétaire et souverainement qu'aucune faute n'était caractérisée à l'encontre de l'Etat, de la Sebli ou de la commune d'Agde et relevé que Mme X... avait pris l'initiative de céder son terrain, ce dont il résultait que la perte de la plus-value générée par celui-ci après l'exercice du droit de préemption ne saurait constituer une atteinte portée aux droits du propriétaire initial protégés par l'article premier du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la cour d'appel, qui n'était pas tenue de procéder à une recherche ni de répondre à des conclusions que ses constatations rendaient inopérantes, a légalement justifié sa décision en rejetant la demande de dommages-intérêts formée par Mme X... ; »

La Cour de cassation ferme donc la voie d’une indemnisation de la plus-value manquée en cas de préemption. Mais la question de savoir si c’est parce que le vendeur était volontaire pour céder son bien ou bien parce qu’il n’y avait ni texte imposant de proposer le bien au vendeur, ni faute du titulaire du droit de préemption reste ouverte.

Benoît Jorion