Conseil d’Etat, 12 février 2014, Société Ham Investissement c/ Commune de Cergy, req. n° 361741, à paraître aux tables

Extraits : « le titulaire du droit de préemption dispose, pour exercer ce droit, d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner et que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire, ne peut être prorogé par une demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale est incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; qu'en revanche, la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner serait entachée de tels vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration ; que les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ne font cependant pas obstacle à ce que le juge judiciaire prenne en considération, au titre de son office, pour apprécier la validité de la vente résultant d'une décision légale de préemption, les indications figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner à l'origine de cette décision ».

Commentaire : Une décision de préemption est un acte administratif qui suit un acte de droit privé, la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), et qui peut être suivie d’un autre acte de droit privé, le contrat de vente du bien.

La question des conséquences à tirer de l’annulation d’une décision de préemption, sur la vente qui a pu être passée ensuite, restent encore aujourd’hui en débat.

Cependant, avec l’arrêt Société Ham Investissement, le Conseil d’Etat vient de trancher la question des effets d’une déclaration d’intention d’aliéner, incomplète ou erronée, sur la légalité de la décision de préemption.

Le contentieux était atypique. En effet, généralement, c’est le préempté et/ou l’acquéreur évincé qui, pour tenter de faire annuler la décision de préemption, invoquent l’erreur commise dans la rédaction de la déclaration d’intention d’aliéner. En l’espèce, c’est la commune, titulaire du droit de préemption, qui, après avoir préempté, a refusé de signer la vente, conduisant le préempté à saisir le juge judiciaire pour qu’il constate la  vente. Le juge administratif a alors été saisi, sur renvoi du juge judiciaire, afin d’apprécier la légalité de la décision de préemption. Peut-être pour ne pas se déjuger, la commune s’est contentée d’invoquer devant le tribunal administratif puis devant le Conseil d’Etat, pour démontrer l’illégalité de sa propre décision de préemption, des vices entachant la déclaration d’intention d’aliéner.

Le Conseil d’Etat était donc saisi de la question de principe des conséquences, sur la légalité d’une décision de préemption, des erreurs ou des omissions entachant une déclaration d’intention d’aliéner.

Il avait déjà admis que, par exception au principe selon lequel le délai de deux mois laissé pour préempter constitue une garantie pour le propriétaire, ce délai pouvait être prorogé par une demande de précisions complémentaires du titulaire du droit de préemption «si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation »  (CE, 24 juillet 2009, Société Finadev, req. n° 316158, publié aux tables).

En revanche quand une décision de préemption était adoptée et qu’elle était contestée en excipant du caractère erroné ou incomplet de la déclaration d’intention d’aliéner, les juridictions du fond s’étaient souvent montrées réceptives à cette argumentation (par exemple, CAA Nantes, 31 octobre 2005, Commune de Noirmoutier-en-l’île, req. n° 05NT01658).

Le Conseil d’Etat rompt avec cette jurisprudence. Sous la réserve d’une fraude, toujours difficile à démontrer, il pose que le fait qu’une déclaration d’intention d’aliéner soit incomplète ou entachée d'une erreur substantielle, tenant à la consistance du bien, au prix ou aux conditions de vente, est sans incidence sur la légalité de la décision de préemption.

Une telle position doit être approuvée. D’une part, elle évite de faire dépendre la légalité d’un acte administratif d’un acte de pur droit privé, le Conseil d’Etat renvoyant au juge judiciaire le soin de tenir éventuellement compte des indications contenues dans la DIA. D’autre part, elle constitue le prolongement de la position récente du Conseil d’Etat (CE, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n°324767) considérant que le préempté ne pouvait faire valoir sa propre erreur lors de la rédaction de la DIA (erreur sur le prix) pour obtenir l'annulation de la décision de préemption.

Il appartient donc, tant au rédacteur de la déclaration d’intention d’aliéner, qu’au titulaire du droit de préemption, d’être vigilant sur le délai de deux mois, son expiration marquant le terme des débats possible autour de son caractère complet et exact.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 9 novembre 2009 M. Antoine A. c/ SAFER de Corse, req n° 315082

Extraits : « Considérant que la requête de M. A doit être regardée comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture et de la pêche sur sa demande, reçue le 13 février 2008, tendant à l'abrogation du décret n° 2005-1640 du 20 décembre 2005 autorisant la SAFER de Corse à exercer le droit de préemption pour une période de cinq ans ;

 Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».

Commentaire : Les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, plus connues sous l’acronyme de SAFER, bénéficient d’un droit de préemption en cas de vente de biens agricoles.  En conséquence, le seul nom des SAFER suffit à inquiéter bien des agriculteurs.

Les SAFER avaient été initialement qualifiées « d’organismes de droit privé chargés de la gestion d'un véritable service public administratif », faisant du juge administratif le juge compétent pour apprécier la légalité de leurs décisions (CE Sect. 13 juillet 1968, Capus). Puis, le Tribunal des conflits a tranché en faveur de la compétence judiciaire (T. confl., 8 déc. 1969,  SAFER Bourgogne).

Depuis, les différents niveaux de la juridiction judiciaire ont développé une intéressante jurisprudence sur la légalité des décisions de préemption prises par les SAFER. Pour autant, plusieurs décisions récentes conduisent à conseiller de ne pas négliger les questions de légalité administrative en cas de contestation de telles décisions.

En effet, un décret est nécessaire pour confier aux différentes SAFER la compétence pour préempter. Or, il semble bien que plusieurs de ces décrets soient entachés d’illégalité. Il peut donc être judicieux, pour contester une décision de préemption, de contester la compétence même de la SAFER.

Le lien entre l’illégalité des décrets donnant compétence aux SAFER et les décisions individuelles de préemption peut se faire de trois façons :

-         en contestant directement le décret lors de son adoption. La difficulté est qu’il est difficile à ce stade pour un requérant de savoir si effectivement un bien situé dans la région de compétence de la SAFER sera préempté ;

-         en demandant l’abrogation du décret. C’est l’apport de l’arrêt commenté qui qualifie un tel décret d’acte réglementaire, ce qui permet, plusieurs années après sa promulgation, de pouvoir saisir le juge administratif et de l’amener à reconnaître, le cas échéant, l’illégalité du décret ;

-         en soulevant, à l’occasion du recours contre une décision de préemption déterminée formé devant le juge judiciaire, l’illégalité du décret. C’est ce que les juristes appellent une exception d’illégalité. Au regard de la répartition des compétences entre juridictions, cette exception sera examinée par le juge administratif (T. confl., 16 juin 1923. Septfonds).

Si le décret attribuant compétence à la SAFER est jugé illégal, la décision de préemption prise sur un bien déterminé le sera en conséquence. Ainsi, le bien ne pourra pas être préempté.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 7 juin 2009 Association La fourmi vouvrillonne, req. n° 319238, à paraître aux tables.

Extraits : « Considérant, en premier lieu, que la circonstance que les statuts de l'ASSOCIATION LA FOURMI VOUVRILLONNE ont été déposés postérieurement à la décision de préemption litigieuse est sans incidence sur la recevabilité de la demande d'annulation, les dispositions de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ne s'appliquant qu'aux décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation des sols ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ces statuts précisent que l'association a notamment pour objet de surveiller l'utilisation par les collectivités et leurs représentants des deniers publics afin de défendre les intérêts collectifs ou individuels des concitoyens des communes du Vouvrillon en luttant (...) contre tout gaspillage ou engagement financier que les concitoyens vouvrillons jugeraient inutiles, inappropriés, exagérés (...) ; que la délibération par laquelle la communauté de communes du Vouvrillon a décidé d'exercer son droit de préemption en vue d'acquérir l'immeuble en cause, pour un coût de 550 000 euros, engage les finances de cette collectivité et, par suite, est de nature à porter atteinte aux intérêts que cette association entend défendre ; qu'ainsi, en jugeant que l'association n'avait pas intérêt à agir à l'encontre de cette délibération dès lors qu'elle n'était ni propriétaire, ni locataire ni acquéreur évincé du bien objet de la préemption, alors même qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier l'intérêt à agir d'une association en fonction de son objet statutaire, la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit ;

Considérant, en second lieu, que l'intérêt à agir contre une décision de préemption ne se limite pas aux titulaires d'une promesse de vente, mais peut être reconnu à ceux qui bénéficient d'un droit suffisamment certain et direct sur le bien préempté ; qu'en jugeant que la circonstance que M. A se soit trouvé privé de la possibilité de racheter à M. C l'immeuble préempté ne suffisait pas à lui conférer un intérêt à agir contre la décision de préemption, alors que l'exercice de son droit de préférence par M. C et son engagement ferme de rétrocession à M. A faisaient de ce dernier l'acquéreur finalement évincé par la préemption, la cour administrative d'appel a inexactement qualifié les faits de l'espèce ; »

Commentaire : Voilà un arrêt qui apporte plusieurs précisions relatives à la procédure contentieuse en matière de droit de préemption. La première est relative aux recours des associations. La deuxième est relative à l’intérêt pour agir.

D’abord, l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme, voté pour rendre plus difficiles les recours des associations en matière d’urbanisme, pose que « Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. »

En l’espèce, les statuts de l’association requérante n’avaient pas été déposés en préfecture avant qu’elle ne forme un recours contre une décision de préemption. La recevabilité de son recours était en conséquence contestée.

Pour autant, une décision de préemption n’est pas une décision « relative à l'occupation ou l'utilisation des sols ». C’est ce qui avait déjà été jugé (CE 13 oct. 2003 Commune d’Altkirch) à propos de la règle posée par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (dans sa rédaction antérieure au décret du 5 janvier 2007), imposant qu’un recours contre une décision « relative à l'occupation ou l'utilisation des sols » soit notifiée à l’auteur de la décision.

Une telle solution est parfaitement logique puisqu’une décision de préemption, si elle s’accompagne normalement d’un projet qui est relatif à l’occupation ou à l’utilisation des sols, ne consiste, en elle-même, qu’à opérer un transfert de propriété et n’a donc pas d’incidence directe sur l’utilisation des sols.

En l’espèce, la solution posée à propos de la notification des recours est transposée aux recours des associations contre les décisions de préemption. Les statuts d’une association qui veut contester une décision de préemption n’ont donc pas à être enregistrés en préfecture préalablement à son recours.

Ensuite, le Conseil d’Etat apporte des précisions sur les titulaires d’un intérêt pour agir contre une décision de préemption devant le juge administratif. On sait que, pour qu’un justiciable puisse agir devant le juge administratif, il doit disposer d’un intérêt pour cela. Sinon, sa requête est irrecevable.

En matière de décision de préemption, la plupart du temps, c’est soit l’acquéreur évincé, soit le vendeur, qui agit en justice. Mais d’autres peuvent le faire. C’est le deuxième intérêt de l’arrêt.

D'une part, le Conseil d’Etat confirme ce qu’il avait déjà posé (CE 20 mars 1991 Roucaute) à propos du titulaire d’un droit de préférence : il a intérêt pour agir devant le juge administratif. Mais le Conseil d’Etat au regard des circonstances d’espèce va même plus loin. Ici, le propriétaire d’un bien (B) avait accordé un droit de préférence à C., lequel avait promis de le vendre à A. Lorsque B. a vendu son bien à un tiers, C. a exercé son droit de préférence, et c’est A. qui est allé en justice contre la décision de préemption.

Le droit de A. à acquérir était donc indirect, puisqu’il n’était ni l’acquéreur évincé, ni même le titulaire du droit de préférence.

Mais, selon une formule qui pourrait s’appliquer dans d’autres circonstances, le Conseil d’Etat pose que l’intérêt pour agir « peut être reconnu à ceux qui bénéficient d'un droit suffisamment certain et direct sur le bien préempté ». C’est le cas en l’espèce.

Le simple bénéficiaire d’une promesse de vente, faite par un titulaire de droit de préférence, a donc un intérêt pour agir.

D’autre part, le Conseil d’Etat reconnaît aussi intérêt pour agir à une association locale, dont l’objet était, notamment,  « de surveiller l'utilisation (…) des deniers publics (…) en luttant (...) contre tout gaspillage ou engagement financier (…) inutiles, inappropriés, exagérés (...) ». Une décision de préemption prise par une communauté de communes, qui a forcément un coût pour elle, et donc une incidence sur son budget, peut en conséquence être contestée par une telle association.

Ce faisant, le Conseil d’Etat rejoint une jurisprudence très classique sur l’intérêt pour agir des contribuables locaux (CE 29 mars 2001 Casanova), y compris des contribuables d’une intercommunalité (CAA Bordeaux 18 décembre 2007 Commune de Canejan). Il confirme également, ce qui n’avait été admis que par une juridiction du fond (CAA Nancy 1^er oct. 1998 Commune de Jeumont), l’intérêt pour agir d’une association contre une décision de préemption, à condition bien entendu que son objet social s’y prête.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Une fois n'est pas coutume.

Que les lecteurs de ce blog excusent son auteur de faire un peu de publicité personnelle.

Enfin un ouvrage pratique et complet sur les différents aspects du droit de préemption. 

Voici donc la présentation, faite par l'éditeur, d'un futur ouvrage de référence... 

VIENT DE PARAÎTRE

     Questions/Réponses Droits de préemption

 Collection : Les Indispensables

A jour de la réforme des autorisations d’urbanisme !

Le droit de préemption permet, notamment aux communes, de se substituer à l’acquéreur à l’occasion de la vente d’un bien immobilier. Cette préemption peut se faire à un prix inférieur à celui décidé entre l’acquéreur et le vendeur.

Cette pratique peut être nécessaire, notamment pour la réalisation d’équipements publics. Elle donne aussi lieu à un certain nombre d’abus.

Elle peut être humainement catastrophique pour le vendeur, bloqué dans ses projets.

Elle peut être tout aussi catastrophique pour l’acquéreur, bloqué dans son acquisition.

Par les indemnisations qu’elle entraîne, elle présente un gros risque financier pour les collectivités locales.

Une décision de préemption est souvent décidée trop vite et ressentie ensuite comme une fatalité.

En réalité, la plupart des décisions sont illégales. Lorsqu’elles sont contestées en Justice, elles sont souvent annulées, faisant ainsi échec à l’acquisition publique.

L’ouvrage est présenté sous forme de fiches classées en quatre parties :

o         Les différents droits de préemption

o         La légalité d’une décision de préemption

o         La contestation d’une décision de préemption

o         Les suites d’une décision de préemption

Chaque fiche est enrichie d’un commentaire et se réfère au Code de l’urbanisme et à la jurisprudence.

Des réponses claires et concrètes sont apportées aux questions que les praticiens peuvent se poser :

† Le droit de préemption permet-il de préempter pour n’importe quelle raison ?

† La préemption peut-elle se faire à un prix inférieur à celui du compromis de vente ?

† Quels sont les recours possibles contre une décision de préemption ?

† A qui faut-il s’adresser pour contester une décision de préemption ?

L’ouvrage rédigé par un spécialiste de la matière est un véritable outil de travail pour les services urbanisme des collectivités locales et les notaires. Il est aussi une source d’information facile d’accès pour les professionnels de l’immobilier et les citoyens.

Auteur :

Benoît Jorion, avocat à la Cour d’appel de Paris, spécialiste en droit public, traite

ou a traité de nombreux dossiers relatifs aux différents droits de préemption.

Docteur en droit, maître de conférences à l’Université de Cergy-Pontoise, il est l’auteur de plusieurs études et articles relatifs à cette question.

ISBN                   Référence               Date de parution                   Prix public TTC

   978 2 7013 1598 0       120894                      Avril 2009                              45 €

www.editions.berger-levrault.fr

Conseil d’Etat, 21 mai 2008 Commune de Houilles, req. n° 296156, à paraître aux tables



Extraits : « Considérant, d'une part, que toute décision de préemption d'un bien apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et affecte à ce titre les intérêts de celui-ci qui a, dès lors, intérêt à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; que cet intérêt existe aussi bien lorsque le prix fixé par le juge de l'expropriation est inférieur à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner que dans le cas où la préemption s'est faite à ce dernier prix ; que la circonstance que le transfert de propriété a eu lieu à la date à laquelle le vendeur introduit un recours pour excès de pouvoir contre la décision ne fait pas disparaître l'atteinte portée à ses intérêts et est, dès lors, sans effet sur son intérêt à agir ; que, par suite, en jugeant, par un arrêt qui est suffisamment motivé, que les consorts C avaient intérêt à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 22 août 2000 par laquelle la COMMUNE DE HOUILLES avait exercé son droit de préemption sur un terrain leur appartenant, alors même qu'à la date à laquelle ils ont introduit la demande de première instance, le transfert de propriété était déjà intervenu au profit de la commune, la cour administrative d'appel de Versailles n'a ni commis d'erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits de l'espèce ; »



Commentaire : Cet arrêt Commune de Houilles vient confirmer que le vendeur d’un bien préempté a toujours intérêt à agir devant le juge administratif pour contester une décision de préemption. Cet intérêt est justifié par la « limitation au droit de propriété du vendeur » que cause la décision de préemption.

Le vendeur peut, bien entendu, demander l'annulation de la décision de préemption si elle s’est faite à un prix inférieur à celui conclu avec le vendeur, prix qui figure dans la déclaration d’intention d’aliéner (DIA).

Mais il peut aussi le faire, et l’arrêt le confirme de façon d’autant plus éclatante que la question ne se posait pas en l’espèce, lorsque la préemption s’est faite au prix figurant dans la DIA. Deux raisons le justifient. D’abord, l’identité de l’acheteur peut être pour le propriétaire un des éléments déterminant de la vente (parent, voisin, ami, relation d’affaire…). Ensuite, la préemption a pour effet automatique de retarder pour le propriétaire la perception du prix de la vente (jusqu’à six mois d’après l’article L. 213-14 du code de l’expropriation).

Le deuxième intérêt de l’arrêt Commune de Houilles est de réaffirmer que cet intérêt pour agir ne disparait pas avec le transfert de propriété. On sait que juridiquement la décision de préemption au prix de la DIA a pour effet immédiat de transférer la propriété du bien, dont propriété et possession sont dès lors dissociées.

Il pouvait donc être soutenu que l’ancien propriétaire ne disposait plus de la possibilité de contester une décision portant sur son bien. Mais une telle position eut été parfaitement abusive, en privant le vendeur de toute possibilité de recours en justice. Le juge administratif sait faire preuve de réalisme. Il admet ainsi le recours d’une association contre le décret qui l’a dissoute, alors même que, juridiquement, cette association n’existe plus lorsqu’elle introduit son recours (CE Sect. 22 avril 1955 Association Rousky-Dom, rec. p. 202).

Le cas d’espèce offre d’ailleurs une illustration du fait que, en l’absence de déclenchement du délai de recours contentieux, cet intérêt pour agir perdure, en dépit, à la fois, de l’intervention du juge judiciaire et du transfert du bien intervenu. Les vendeurs ont attendu plus de trois ans pour saisir le juge administratif, bien après que le juge de l’expropriation eut fixé de façon définitive le prix de leur bien. Leur recours était toujours recevable, faute de notification régulière de la décision de préemption. Ainsi, dans cette configuration particulière, le recours au juge administratif permet de rendre sans effet la décision insatisfaisante du juge de l’expropriation.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public