Conseil d’Etat, 12 février 2014, Société Ham Investissement c/ Commune de Cergy, req. n° 361741, à paraître aux tables

Extraits : « le titulaire du droit de préemption dispose, pour exercer ce droit, d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner et que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire, ne peut être prorogé par une demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale est incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; qu'en revanche, la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner serait entachée de tels vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration ; que les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme ne font cependant pas obstacle à ce que le juge judiciaire prenne en considération, au titre de son office, pour apprécier la validité de la vente résultant d'une décision légale de préemption, les indications figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner à l'origine de cette décision ».

Commentaire : Une décision de préemption est un acte administratif qui suit un acte de droit privé, la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), et qui peut être suivie d’un autre acte de droit privé, le contrat de vente du bien.

La question des conséquences à tirer de l’annulation d’une décision de préemption, sur la vente qui a pu être passée ensuite, restent encore aujourd’hui en débat.

Cependant, avec l’arrêt Société Ham Investissement, le Conseil d’Etat vient de trancher la question des effets d’une déclaration d’intention d’aliéner, incomplète ou erronée, sur la légalité de la décision de préemption.

Le contentieux était atypique. En effet, généralement, c’est le préempté et/ou l’acquéreur évincé qui, pour tenter de faire annuler la décision de préemption, invoquent l’erreur commise dans la rédaction de la déclaration d’intention d’aliéner. En l’espèce, c’est la commune, titulaire du droit de préemption, qui, après avoir préempté, a refusé de signer la vente, conduisant le préempté à saisir le juge judiciaire pour qu’il constate la  vente. Le juge administratif a alors été saisi, sur renvoi du juge judiciaire, afin d’apprécier la légalité de la décision de préemption. Peut-être pour ne pas se déjuger, la commune s’est contentée d’invoquer devant le tribunal administratif puis devant le Conseil d’Etat, pour démontrer l’illégalité de sa propre décision de préemption, des vices entachant la déclaration d’intention d’aliéner.

Le Conseil d’Etat était donc saisi de la question de principe des conséquences, sur la légalité d’une décision de préemption, des erreurs ou des omissions entachant une déclaration d’intention d’aliéner.

Il avait déjà admis que, par exception au principe selon lequel le délai de deux mois laissé pour préempter constitue une garantie pour le propriétaire, ce délai pouvait être prorogé par une demande de précisions complémentaires du titulaire du droit de préemption «si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation »  (CE, 24 juillet 2009, Société Finadev, req. n° 316158, publié aux tables).

En revanche quand une décision de préemption était adoptée et qu’elle était contestée en excipant du caractère erroné ou incomplet de la déclaration d’intention d’aliéner, les juridictions du fond s’étaient souvent montrées réceptives à cette argumentation (par exemple, CAA Nantes, 31 octobre 2005, Commune de Noirmoutier-en-l’île, req. n° 05NT01658).

Le Conseil d’Etat rompt avec cette jurisprudence. Sous la réserve d’une fraude, toujours difficile à démontrer, il pose que le fait qu’une déclaration d’intention d’aliéner soit incomplète ou entachée d'une erreur substantielle, tenant à la consistance du bien, au prix ou aux conditions de vente, est sans incidence sur la légalité de la décision de préemption.

Une telle position doit être approuvée. D’une part, elle évite de faire dépendre la légalité d’un acte administratif d’un acte de pur droit privé, le Conseil d’Etat renvoyant au juge judiciaire le soin de tenir éventuellement compte des indications contenues dans la DIA. D’autre part, elle constitue le prolongement de la position récente du Conseil d’Etat (CE, 26 juillet 2011, SCI du Belvédère, req. n°324767) considérant que le préempté ne pouvait faire valoir sa propre erreur lors de la rédaction de la DIA (erreur sur le prix) pour obtenir l'annulation de la décision de préemption.

Il appartient donc, tant au rédacteur de la déclaration d’intention d’aliéner, qu’au titulaire du droit de préemption, d’être vigilant sur le délai de deux mois, son expiration marquant le terme des débats possible autour de son caractère complet et exact.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328, à paraître au recueil

Extraits : « qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption  urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu'en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ;

 Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit ; que, par suite, en se bornant à estimer que la décision de préempter la superficie totale du tènement n'était pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la cour a commis une erreur de droit ; que dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit, pour ce motif, être annulé; »

Commentaire : Le niveau adéquat de contrôle des décisions de préemption par le juge administratif est difficile à trouver. Il s’agit pour lui, sans paralyser l’exercice légal de ce droit, d’éviter les préemptions d’opportunité et les préemptions peu ou mal justifiées. Il ne faut en effet jamais perdre de vue que le droit de préemption, s’il est un outil précieux d’aménagement urbain, porte aussi atteinte à l’exercice du droit de propriété, paralyse les projets du vendeur et de l’acquéreur et aboutit parfois à leur spoliation.

Il y a trois ans, avec l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire (CE, 7 mars 2008), le Conseil d’Etat avait allégé son niveau de contrôle, renonçant à exiger que le projet de l’administration soit « suffisamment précis et certain », ainsi qu’il le faisait auparavant (CE, Sect. 26 février 2003, Bour), pour se contenter de la justification « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement (…)  alors même que les caractéristiques précises de ce projet (n’étaient) pas été définies à cette date ».

Depuis cet arrêt Commune de Meung-sur-Loire, titulaires du droit de préemption, praticiens et juridictions tentent, souvent avec difficulté, de cerner ce qu’est un projet suffisamment réel, sans qu’il n’ait pour autant à être suffisamment précis.

Le balancier du contrôle juridictionnel, qui était parti dans un sens favorable aux titulaires du droit de préemption, doit être regardé avec cet arrêt comme désormais reparti dans le sens inverse, celui d’une plus grande sévérité.

Avec l’arrêt RD Machines, le Conseil d’Etat reprend d’abord le considérant de principe de l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire, sans rien y changer. Pour autant, il y ajoute un nouveau contrôle en utilisant une notion très classique, celle de l’intérêt général.

La cour administrative d’appel, conformément à une jurisprudence bien établie, s’était demandée si la décision de préemption présentait un intérêt général, mais en se limitant au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En cassation, le Conseil d’Etat a censuré cet arrêt, estimant que ce contrôle ne relevait pas de l’erreur manifeste. Il refuse donc le contrôle restreint qui était pratiqué jusque-là pour consacrer le contrôle normal du juge administratif.

Cet arrêt apparait également comme la consécration d’une forme de bilan coût-avantages, bilan déjà esquissée par la jurisprudence administrative (CAA Paris, Ass. 21 décembre 2007, SCI Les terrasses d’Ornano).

Le Conseil d’Etat y apprécie l’intérêt général de la « mise en œuvre » du droit de préemption et non l’intérêt général de la seule décision de préemption. Il n’y aurait en effet pas eu grand sens à vérifier si le projet d’action ou d’opération envisagé par la décision de préemption présentait ou non un intérêt général. Les très nombreux objectifs énumérés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, en dépit de leur plasticité, présentent en effet, tous, un intérêt général.

Pour le Conseil d’Etat, c’est la mise en œuvre du droit de préemption, c’est-à-dire son exercice concret, qui doit présenter un intérêt général, et même un  intérêt général suffisant, ce qui déplace le curseur encore un peu plus loin.

Exiger un intérêt général « suffisant » souligne la relativité de l’intérêt général poursuivi et conduit à le comparer à d’autres intérêts. Le Conseil d’Etat cite pour cela les « caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération » et le « coût prévisible » de l’opération

L’utilisation du mot « notamment » conduit toutefois à considérer que ces deux éléments, à l’aune desquels le caractère suffisant du droit de préemption sera examiné, ne sont pas exhaustifs.

L’inadéquation de la décision au regard des « caractéristiques du bien » était directement invoquée puisqu’il était soutenu que ce bien, d’une superficie de 5 hectares, était d’une taille disproportionnée au regard du projet poursuivi (des ateliers relais). Au regard des caractéristiques du projet, le juge administratif rejette toutefois ce moyen.

Le « coût prévisible » de l’opération ne fait pas l’objet d’illustration dans l’arrêt. Mais il serait possible d’imaginer que le juge apprécie le budget prévisible de l’opération (coût d’acquisition et coût de réalisation) au regard du budget du titulaire du droit de préemption, au regard de l’objet de l’opération et au regard des résultats du projet.

Ainsi, cet arrêt s’inscrit dans un mouvement de généralisation du contrôle du bilan qui tend à ce qu’une décision administrative ne soit pas légale du seul fait de son objet, mais parce que globalement, après avoir pesé le pour et le contre, il apparaît que les avantages l’emportent sur les inconvénients. Plus de quarante ans après l’arrêt Ville Nouvelle Est (CE, Ass, 28 mai 1971), le droit de la préemption rejoint ainsi le droit de l’expropriation avec une application, certes atténuée, mais une application tout de même, du contrôle du bilan.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 9 novembre 2009 M. Antoine A. c/ SAFER de Corse, req n° 315082

Extraits : « Considérant que la requête de M. A doit être regardée comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'agriculture et de la pêche sur sa demande, reçue le 13 février 2008, tendant à l'abrogation du décret n° 2005-1640 du 20 décembre 2005 autorisant la SAFER de Corse à exercer le droit de préemption pour une période de cinq ans ;

 Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ».

Commentaire : Les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, plus connues sous l’acronyme de SAFER, bénéficient d’un droit de préemption en cas de vente de biens agricoles.  En conséquence, le seul nom des SAFER suffit à inquiéter bien des agriculteurs.

Les SAFER avaient été initialement qualifiées « d’organismes de droit privé chargés de la gestion d'un véritable service public administratif », faisant du juge administratif le juge compétent pour apprécier la légalité de leurs décisions (CE Sect. 13 juillet 1968, Capus). Puis, le Tribunal des conflits a tranché en faveur de la compétence judiciaire (T. confl., 8 déc. 1969,  SAFER Bourgogne).

Depuis, les différents niveaux de la juridiction judiciaire ont développé une intéressante jurisprudence sur la légalité des décisions de préemption prises par les SAFER. Pour autant, plusieurs décisions récentes conduisent à conseiller de ne pas négliger les questions de légalité administrative en cas de contestation de telles décisions.

En effet, un décret est nécessaire pour confier aux différentes SAFER la compétence pour préempter. Or, il semble bien que plusieurs de ces décrets soient entachés d’illégalité. Il peut donc être judicieux, pour contester une décision de préemption, de contester la compétence même de la SAFER.

Le lien entre l’illégalité des décrets donnant compétence aux SAFER et les décisions individuelles de préemption peut se faire de trois façons :

-         en contestant directement le décret lors de son adoption. La difficulté est qu’il est difficile à ce stade pour un requérant de savoir si effectivement un bien situé dans la région de compétence de la SAFER sera préempté ;

-         en demandant l’abrogation du décret. C’est l’apport de l’arrêt commenté qui qualifie un tel décret d’acte réglementaire, ce qui permet, plusieurs années après sa promulgation, de pouvoir saisir le juge administratif et de l’amener à reconnaître, le cas échéant, l’illégalité du décret ;

-         en soulevant, à l’occasion du recours contre une décision de préemption déterminée formé devant le juge judiciaire, l’illégalité du décret. C’est ce que les juristes appellent une exception d’illégalité. Au regard de la répartition des compétences entre juridictions, cette exception sera examinée par le juge administratif (T. confl., 16 juin 1923. Septfonds).

Si le décret attribuant compétence à la SAFER est jugé illégal, la décision de préemption prise sur un bien déterminé le sera en conséquence. Ainsi, le bien ne pourra pas être préempté.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public