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formalité substantielle

  • L'avis du service des domaines

    Conseil d’Etat 18 juin 2007 M. Philippe A. c/ Commune d’Antibes, req. n° 300320

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    Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2132 du code de l'urbanisme : « Toute aliénation ( ) est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. /(...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration ( ) vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 2136 du même code : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis (...) » ; que l'article R. 21321 de ce code ajoute que « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre des finances prévu à l'article 3 du décret du 5 juin 1940 modifié » et que « L'avis du service des domaines doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition » ; qu'il ressort de ces dispositions que la consultation dans les conditions prévues par les dispositions précitées du service des domaines constitue, lorsqu'elle est requise, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ;
    Considérant qu'il ressort des pièces soumises au juge des référés du tribunal administratif de Nice que l'avis du service des domaines, daté du 22 septembre 2006, soit le jour même de la décision de préemption litigieuse, n'a été reçu par la commune d'Antibes que postérieurement à cette décision, le 26 septembre ; que, dès lors, le juge des référés a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré de l'absence d'avis régulier du service des domaines, préalable à l'exercice du droit de préemption, n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ;»


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    Commentaire : Le code de l’urbanisme impose, lorsque le prix de la vente d’un bien excède un certain montant (75.000 euros depuis 2001), de recueillir l’avis du service des domaines, qui est un service de l’Etat. Ce service va évaluer le bien en fonction des transactions comparables déjà intervenues.

    Le paradoxe de cet avis des domaines est qu’il fait l’objet d’un contrôle très formel du juge administratif, en dépit de son caractère purement consultatif.

    Le Conseil d’Etat parle à son sujet de « formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ». L’arrêt commenté illustre ainsi l’exigence que, non seulement l’avis du service des domaines ait été sollicité, mais aussi qu’il soit parvenu à l’autorité titulaire du droit de préemption avant qu’elle ne prenne sa décision. Il est vrai que, sinon, il n’y aurait effectivement pas grand sens à imposer le recueil de cet avis.

    Le service des domaines ayant un mois pour se prononcer et l’autorité titulaire du droit ayant deux mois pour notifier sa décision de préemption, cette dernière doit assez rapidement solliciter un tel avis si elle veut encore être dans les délais pour préempter.

    Pour autant, contrairement à ce qui est souvent cru, cet avis du service des domaines ne lie pas l’autorité administrative. Ainsi, lorsque l’avis du service des domaines estime que le prix de vente correspond à l’état du marché, il est néanmoins possible de préempter à un prix inférieur. Certaines communes, pour affoler les propriétaires et mieux faire pression sur eux, ne s’en privent d’ailleurs pas. Il est paradoxal d’imposer un avis qui va se fonder sur la réalité du marché immobilier et de permettre ensuite qu’un prix soit fixé, sans aucune justification.

    On peut aussi signaler que s’il est possible de préempter à un prix inférieur à celui des domaines, il est également possible de préempter à un prix supérieur. C’est juridiquement possible mais il n’est pas certain que cela soit déjà arrivé…


    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public