Conseil d’Etat, 31 décembre 2008, P.D.S.M. c/ Commune de Trappes, req. n° 293853



Extrait : «Considérant que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter ; qu'ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu’à ce titre, et en l’absence de transaction, qu’il est loisible à la collectivité publique concernée de conclure avec l’acquéreur évincé en vue de déterminer les conditions de la cession du bien ou de la renonciation de ce dernier à tout droit sur ce bien et, le cas échéant, de réparer les préjudices que la décision de préemption illégale a pu lui causer, il appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ;

Considérant que le prix auquel la collectivité est tenue, le cas échéant, de proposer la cession du bien à l’acquéreur évincé doit, sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption, d’une part, et s’il y a lieu, être majoré du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que la collectivité publique a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux utiles d’amélioration ou de démolition réalisés par la collectivité publique à la suite de la préemption litigieuse et, d’autre part, en cas de dégradation du bien, être diminué des dépenses que l’acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l’état dans lequel il se trouvait initialement ; qu’en revanche, il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la fixation de ce prix, des facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont modifié sa valeur vénale, notamment la modification des règles d’urbanisme qui lui sont applicables et les évolutions du marché immobilier postérieures à la décision de préemption ».



Commentaire : Quelle suite donner à l’annulation d’une décision de préemption ? Cette question continue à se poser en pratique et devant le juge administratif. Il faut, à la fois, veiller à donner un effet utile à une décision du juge administratif et veiller à la sécurité juridique de l’éventuel sous-acquéreur du bien préempté. Lorsque l’autorité qui a préempté illégalement un bien en est toujours propriétaire, elle peut se voir enjoindre de rétrocéder le bien. C’est l’apport de la jurisprudence Bour.

La difficulté est alors de savoir à quel prix cette rétrocession doit avoir lieu. Le principe était celui de l’absence d’enrichissement sans cause. Avec la décision commentée, le Conseil d’Etat refuse, contrairement à la Cour administrative d’appel, qu’il soit tenu compte de la modification du classement du bien au regard des règles d’urbanisme, modification qui peut être à l’origine d’une importante modification de sa valeur.

Mais le Conseil d’Etat va plus loin en réécrivant le considérant de principe de l’arrêt Bour. L’enrichissement « sans cause » est remplacé par l'enrichissement « injustifié ». Cet arrêt synthétise par ailleurs la jurisprudence antérieure relative à la prise en compte des travaux réalisés sur le bien, en l’enrichissant, voire en l’infléchissant, en visant les « travaux indispensables » et les « travaux utiles d’amélioration » ou de démolition, ainsi que l’éventuelle dégradation du bien. Cet arrêt rejette aussi explicitement les facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont pu modifier sa valeur vénale, tels que la modification des règles d’urbanisme et les évolutions du marché immobilier.

Il convient cependant de regretter que le Conseil d’Etat ait visé comme prix de base de la rétrocession celui « mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption ». En effet, dans certaines hypothèses, l’acquisition aura eu lieu à un prix inférieur à ce prix (préemption acceptée à un prix plus bas, éventuellement après intervention du juge judiciaire). Le titulaire du droit de préemption serait alors amené à proposer le bien à l’acquéreur évincé à un prix supérieur à celui auquel il l’a acquis, situation caractéristique d’un « enrichissement injustifié ». Il est à souhaiter que la jurisprudence nuance une telle solution.

A noter aussi que cet arrêt encourage les parties à rechercher une transaction. Le Conseil d’Etat trace même les termes de l’accord : cession du bien ou renonciation à cession, d’une part, réparation des préjudices subis par l’acquéreur évincé, d’autre part.


Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public