Conseil d’Etat, 21 mai 2008 Société EPM, req. n° 310951, à paraître aux tables



Extraits : « Considérant qu'il résulte de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme que le droit de préemption d'une commune dotée d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme ne peut s'exercer que dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans lesquelles elle a institué un droit de préemption urbain ; que si l'article L. 213-2-1 du même code permet à la commune, lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, d'exercer son droit de préemption urbain sur la fraction d'une unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu'en ce cas le propriétaire peut exiger de la commune qu'elle se porte acquéreur de l'ensemble de cette unité foncière, il n'autorise pas la commune à préempter ceux des éléments d'un ensemble immobilier faisant l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner unique qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s'exercer ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que, par une délibération en date du 26 mai 1989, le conseil municipal de la commune de Grimaud a décidé d'instituer un droit de préemption urbain sur toutes les zones d'urbanisation (U) et d'urbanisation future (NA) du plan d'occupation des sols de la commune ; qu'ainsi que l'a relevé le juge des référés, il est constant que si les quatorze appartements préemptés se situent en zone UB, les trois bungalows se trouvent en zone NB dans laquelle la commune ne peut pas exercer son droit de préemption ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en l'absence de dispositions législatives en ce sens, le juge des référés du tribunal administratif de Nice ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme et sur la circonstance que la cession de l'ensemble constitué par ces appartements et ces bungalows est intervenue globalement, par voie d'adjudication dans le cadre d'une procédure judiciaire, sur décision du juge-commissaire, pour ne pas retenir comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de préemption le moyen tiré de ce qu'elle ne respectait pas les zones de préemption ; que son ordonnance est donc entachée d'une erreur de droit et doit pour ce motif, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, être annulée ; »



Commentaire : Même si le droit de préemption urbain (DPU) est devenu le droit de préemption de droit commun, il ne peut pour autant s’exercer sur n’importe quelle partie d’une commune qui l’a institué.

La commune de Grimaud vient d’en faire l’expérience. Elle a souhaité préempter un bien composé de quatorze appartements et de trois bungalows, lesquels avaient été vendus en bloc et par adjudication. La difficulté est que ces trois bungalows se situaient en zone NB, alors que le droit de préemption urbain ne peut, ainsi que son nom l’indique, être exercé pour l’essentiel qu’en zone urbanisées (U) ou d’urbanisation future (NA).

Avant la loi SRU du 13 décembre 2000, cette circonstance aurait suffit à empêcher la préemption. En effet, un bien peut ne faire l’objet que d’une seule déclaration d’intention d’aliéner, même s’il est constitué de plusieurs parcelles soumises à des règlementation différentes, conformément à la règle de l’unité foncière (CE Sect. 23 juin 1995 Commune de Bouxières-aux-Dames, rec. p. 273). Depuis la loi SRU, l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme permet, sous certaines conditions, de ne préempter qu’une fraction d’une telle unité foncière.

Pourtant, en l’espèce, la commune de Grimaud a préempté la totalité du bien. Elle a peut-être été influencée par le fait que le bien avait été vendu par adjudication. On sait qu’une adjudication n’interdit pas la préemption, mais que, dans certains cas, elle modifie la procédure de préemption. Toutefois, le Conseil d’Etat vient de rappeler qu’une adjudication ne modifie pas les règles au point de permettre de préempter un terrain qui n’est pas soumis au droit de préemption.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 6 juillet 2007 M. Jean-Christophe A. c/ Commune de Canari, req. n° 300384

Extrait : "Considérant, en premier lieu, d'une part, que les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 n'imposent pas aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé de motiver l'acte, qui n'a pas le caractère d'un acte individuel, par lequel elles instituent sur leur territoire le droit de préemption urbain en application de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme ; que, d'autre part, aucune autre disposition législative ou réglementaire n'impose une telle obligation de motivation, en dehors du cas prévu à l'article L. 211-4 de ce code ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération litigieuse, qui n'est pas prise en application de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, ne peut qu'être écarté ;



Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ( ) » ; qu'il ressort des énonciations de la délibération litigieuse que celle-ci a été prise pour permettre à la commune de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations » ; que si le requérant soutient que la délibération litigieuse a été prise « au seul motif que cette possibilité est offerte aux communes par l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme », il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune, qui n'avait pas à justifier, à ce stade de la procédure, d'un projet d'aménagement, aurait, en faisant usage de la possibilité qui lui était ouverte par la loi d'instituer le droit de préemption urbain, poursuivi un but étranger à celui en vue duquel ce droit doit être institué."



Commentaire : Pour qu'une commune puisse exercer son droit de préemption, ce dernier doit au préalable avoir été institué sur une partie ou sur la totalité de son territoire par délibération de son conseil municipal.

Le contrôle très limité pratiqué par le juge administratif sur une telle décision contraste avec le contrôle exercé sur les décisions individuelles de préemption d'un bien.

L'arrêt commenté affirme d'abord qu'une telle délibération n'a pas à être motivée, ce qui est normal en raison tant de son absence de caractère individuel que de l’absence d’obligation textuelle. Seul le droit de préemption renforcé prévu par le dernier alinéa de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme impose une délibération motivée.

L’arrêt commenté admet ensuite que la délibération qui institue le droit de préemption se contente d’une formule très générale, telle que le fait de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations », ce qui constitue quasiment la définition même du droit de préemption. Il affirme que la commune n’avait pas, à ce stade, à justifier d’un projet d’aménagement.

Les communes qui instituent le droit de préemption sur leur territoire ont d’autant plus intérêt à rester évasives sur leurs projets que les exemples d’annulation de telles délibérations portent sur des hypothèses où, au regard des pièces du dossier, des projets manifestement irréalistes avaient été invoqués (CE 14 mars 1986 Ministre de l’Urbanisme et du logement, tab. p. 757) ou bien sur des hypothèses où des objectifs inadéquats étaient poursuivis (CE 3 mars 1995 Association syndicale du domaine Ilbarritz-Mouriscot, rec. p. 120).

L’absence d’exigence d’un projet précis au moment ou le droit de préemption est institué explique que tant de communes dotées d’un POS ou d’un PLU s’en soient dotées, éventuellement sur la quasi totalité de leurs zones urbaines. Cela leur permet, à peu de frais, d’être informées des mutations sur leur territoire et, avec cette fois ci un projet précis, de préempter en fonction des opportunités.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Cour de cassation, civ. 3eme, 10 mai 2007, Epoux Z. c/ département des côtes d’Armor



Extrait : « Attendu que les époux Le Z... font grief à l'arrêt d'annuler la vente, alors, selon le moyen, que lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière a l'obligation de la transmettre à l'autorité administrative compétente, si bien qu'en jugeant le droit de préemption non purgé après avoir constaté que la commune de Trélevern avait été destinataire de la déclaration d'intention d'aliéner adressée par le notaire instrumentaire préalablement à la vente annulée, la cour d'appel, qui n'a pas tiré les conséquences légales de ses constatations, a violé l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 ;

Mais attendu qu'ayant relevé, par motifs propres et adoptés, que le notaire avait adressé à la commune une déclaration d'intention d'aliéner visant le droit de préemption urbain et n'avait en revanche envoyé aucune déclaration d’intention d'aliéner des immeubles compris dans une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles des départements, la cour d'appel, qui a retenu à bon droit que l'envoi de ce document à l'autorité administrative compétente pour le recevoir et exercer un éventuel droit de préemption de ce chef ne pouvait obliger cette autorité à transmettre la déclaration au président du conseil général, en a exactement déduit que les dispositions de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 n'étaient pas applicables ; »



Commentaire : Lorsqu’un immeuble peut être préempté par un département au titre des espaces naturels sensibles, la déclaration d’intention d’aliéner, visant le droit de préemption urbain, ne peut être adressée à la commune sur laquelle le bien se trouve.

Faute d’avoir été informé du projet d’aliénation d’un immeuble situé dans une zone classée espace naturel sensible, le département des Côtes d’Armor a fait annuler la vente. L’acheteur faisait notamment valoir qu’une déclaration d’intention d’aliéner avait bien été envoyée, mais à la commune, et que l’article 20 de la loi du 12 avril 2000, selon lequel une demande adressée à une autorité incompétente doit être transmise par cette dernière à l’autorité compétente, était applicable.

La Cour de cassation rejette ce moyen estimant la loi du 12 avril 2000 inapplicable. Une telle loi fait donc bien peser une obligation sur l'autorité incompétemment saisie, mais elle n'exonère pas le vendeur de ses obligations de déclaration. Il convient donc pour ce dernier d’être attentif et d'envoyer autant de déclarations d’intention d’aliéner qu’il existe de droits de préemption applicables sur son bien.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d'appel de Paris,
spécialiste en droit public