LES DÉCRETS D'APPLICATION DE LA LOI DUTREIL, QUI PERMETTRONT AUX MUNICIPALITÉS DE PRÉEMPTER LES BAUX COMMERCIAUX, AU CONSEIL D'ETAT

Dans le 11e arrondissement de Paris, la guerre du maire Georges Sarre contre les grossistes chinois

Article paru dans l'édition du Monde du 13.03.07



DANS le 11e arrondissement de Paris, où les grossistes chinois se sont massivement installés ces dernières années, comme dans d'autres quartiers urbains menacés de devenir des zones de monoactivité, le salut pourrait venir de la loi Dutreil. Adoptée par le Parlement en 2005, elle prévoit la possibilité pour les municipalités de préempter les baux afin d'y préserver la diversité commerciale. Il aura fallu quasiment deux ans pour que les décrets d'application soient prêts. Ils devraient être envoyés au Conseil d'Etat pour validation dans la semaine. « Il a fallu du temps », reconnaît Renaud Dutreil, ministre du commerce. « La diversité commerciale justifie l'intervention de l'Etat », nous explique-t-il.

« On a perdu deux ans, s'offusque le maire du 11e, Georges Sarre. On aurait pu sauver près de 250 boutiques. » Depuis 1995, ce bout réputé « bourgeois bohème » de la capitale vit au rythme d'une monoactivité que ses détracteurs qualifient d' « asphyxiante ». Sur les 850 commerces du quartier Sedaine-Popincourt-Chemin vert, près de 600 sont des grossistes en textile. Des Chinois pour la plupart qui ont créé, en quelques rues, un « supermarché géant » où une clientèle européenne se presse.

Les riverains dénoncent la disparition des commerces de proximités. D'ailleurs, 500 d'entre eux l'ont rappelé, le 5 février, lors d'une manifestation. La troisième depuis 2003, organisée par le maire chevénementiste du 11e arrondissement et baptisée opération « mairie en colère ».

« Le problème, ce ne sont pas les Chinois, c'est la présence en centre-ville d'une monoactivité inadaptée au tissu urbain dense de Paris, affirme M. Sarre. Les Chinois ont progressivement tout racheté. »

Conséquences : les pharmacies ferment les unes après les autres ; boulangeries, marchands de journaux, épiciers connaissent le même sort ; adieu charcutiers et poissonniers ! « Les Chinois sont des envahisseurs économiques, assure Pierre Millet, président de l'association des commerçants du 11e. Ils ont en rien à foutre du quartier. »

La semaine, c'est la valse des diables sur les trottoirs des rues. Des dizaines de 38-tonnes se succèdent dans les rues étroites. « Dès 8 heures du matin jusqu'au soir, ce sont les concerts de klaxons, les insultes, les rues bloquées », explique un habitant de longue date, Abdallah, 52 ans. Le week-end, c'est morne plaine.
« Des habitants quittent le quartier car il devient invivable », assure Martine Cohen, présidente d'Agir solidairement pour le quartier de Popincourt (ASQP). Une tendance que confirment les agences immobilières.
Les grossistes, de leur côté, se sentent victimes de harcèlement. « Ce n'est pas de notre faute s'il n'y a que le commerce du textile qui marche. C'est le business », se défend Cédric Hue, un grossiste. Pour Maxime Zhang, président de l'association des commerçants chinois du prêt-à-porter, « les grossistes créent des richesses et de l'emploi. Ce n'est pas ce que souhaite la France ? » Au fond, juge-t-il, sa communauté fait face à du « racisme ». Alors, pour « laisser respirer les riverains », il dit respecter la consigne de M. Sarre : que les grossistes n'ouvrent pas le samedi. Comme une trêve qui ne porterait pas son nom. Car dans le quartier, c'est « le maire qui fait la loi », ajoute M. Zhang. Démenti du côté de la municipalité.

« COLONISATION »

« Il faut arrêter de pointer du doigt les Chinois », affirme le patron du Savoyard, rue Popincourt. C'est un des rares commerces du quartier qui ne vend pas de tissu et propose des produits du terroir. Pour lui, les vrais responsables de la désagrégation du quartier, ce sont les habitants eux-mêmes. « Ils ne viennent jamais chez nous, affirme-t-il. C'est eux qui nous font crever et après ils viennent se plaindre. »

La Ville de Paris, elle, s'implique pour tenter d'endiguer « l'invasion » ou « la colonisation » de la monoactivité. En décembre 2003, le Conseil de Paris a délégué son droit de préemption sur l'achat de commerces à la Société d'économie mixte d'aménagement de l'est de Paris (Semaest), présidée par... M. Sarre. Aujourd'hui, la Semaest « maîtrise » plus d'une centaine de locaux, soit près de 15 000 m2 dans le XIe. Elle a dû débourser 35 millions d'euros. « C'est toujours ça qui n'ira pas à l'ennemi », indique la Ville de Paris. Une fois la boutique achetée, la société mixte installe des artisans. Plus d'une quinzaine ont déjà ouvert.

La prochaine entrée en vigueur de la loi Dutreil, qui autorisera les municipalités à préempter les baux commerciaux, devrait donc donner de nouvelles armes à M. Sarre.
Mustapha Kessous



Commentaire : L’article L. 214-1 du code de l’urbanisme prévoit que « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité, à l'intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. »

Cet article ouvre donc désormais la possibilité de préempter les baux commerciaux et artisanaux, et non simplement les murs, comme c’était le cas auparavant.

Toutefois, cette loi votée en août 2005 nécessite un décret d’application qui n’a toujours pas été adopté. Cette carence du pouvoir réglementaire s’explique par la très grande difficulté de rédiger un texte qui doit organiser notamment comment, par application de l’article L. 214-2, la commune devra rétrocéder le bail.

Au regard de l’impatience de certaines municipalités à exercer ce nouveau droit, et de ses difficultés prévisibles d'application, il n’est pas douteux que le droit de préemption des fonds de commerce donnera lieu à un contentieux abondant.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Dans l'Isère, deux maires sont soupçonnés de discriminations

Article paru dans l'édition du 17.04.07 du Monde

Les édiles de Pont-de-Chéruy et Villette-d'Anthon, qui devraient être mis en examen, sont accusés d'avoir usé à tort de leur droit de préemption



La perspective d'une mise en examen se rapproche pour deux élus locaux du nord de l'Isère, accusés de discrimination. Visés par deux plaintes distinctes qui avaient été regroupées dans une seule et même procédure, les maires de Pont-de-Chéruy, Alain Tuduri, et de Villette-d'Anthon, Daniel Beretta, avaient bénéficié d'un non-lieu à la mi-octobre 2006. Mais cette décision a été annulée, le 23 mars, par la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Grenoble. Cette dernière a ordonné un « supplément d'information aux fins de mettre en examen » les deux édiles.

En décembre 2002, SOS-Racisme avait porté plainte avec constitution de partie civile contre la municipalité de Pont-de-Chéruy au prétexte qu'elle aurait recouru, plusieurs fois, à son droit de préemption pour empêcher des familles issues de l'immigration d'acheter un logement sur la commune ( Le Monde du 7 février 2003). Quatre mois après, en avril 2003, Saïd et Mohamed Karkzou avaient fait la même démarche à l'encontre de la commune de Villette-d'Anthon en reprochant à M. Beretta d'avoir - vainement - essayé de bloquer la vente du bien immobilier qu'ils convoitaient.

Dans une ordonnance rendue le 16 octobre 2006, la juge d'instruction de Vienne, Anne-Marie Lacombe, avait indiqué qu'il n'y avait pas de « charges suffisantes contre quiconque ». La chambre de l'instruction, elle, a estimé qu'il convenait d'approfondir les investigations pour éclaircir ces deux affaires. A l'appui de sa décision, elle souligne, notamment, que la ville de Pont-de-Chéruy a exercé « au cours des six dernières années 31 préemptions », dont 25 concernaient des personnes ayant des « patronymes (...) à consonance étrangère ».
L'information a établi que le « maire usait de pressions, n'hésitant pas à intervenir personnellement auprès de notaires, d'agences immobilières et de vendeurs, les prévenant que, si la vente était consentie à un étranger, il userait de son droit de préemption », ajoutent les magistrats de la chambre. Dans certains cas, la municipalité n'a pas acquis le bien préempté, « le maire (...) laissant le vendeur conclure une vente avec un autre acquéreur si celui-ci se révélait conforme à ses voeux ».

Contestant les allégations des parties civiles, M. Tuduri a mis en avant sa « politique d'intégration et de mixité ». Confronté à la présence de copropriétés dégradées dont les logements sont suroccupés, le maire de Pont-de-Chéruy a expliqué qu'il avait relogé des familles vivant dans ces immeubles, avec l'aide d'un organisme HLM ou « en rachetant pour le compte de la mairie des maisons individuelles ».

Le 8 novembre 2006, Gérard Dezempte, maire de Charvieu-Chavagneux - une commune voisine -, avait été condamné par la cour d'appel de Grenoble à 1 500 euros d'amende et à trois ans d'inéligibilité pour des faits similaires. Il lui était reproché d'avoir préempté une maison qu'un couple d'origine maghrébine souhaitait acquérir ; la vente avait, finalement, été conclue avec un autre acheteur, la marie ayant renoncé à prendre possession du bien.

Bertrand Bissuel



Commentaire : L’article 225-1 du code pénal qualifie de discrimination toute distinction opérée entre les personnes physiques à raison notamment de « leur origine (…) ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

Face à certaines communes qui tentent d’utiliser leur droit de préemption comme filtre ethnique, un tel article est invocable. La difficulté est toutefois de démontrer la discrimination. L’article cité avance un certain nombre d’éléments de preuve qui résultent de l’enquête.

La répression pénale est une sanction très dissuasive. Elle ne peut cependant se substituer à la contestation en justice de la décision de préemption elle-même qui, au regard du contrôle opéré par le juge administratif, a toutes chances d’être illégale.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 30 juillet 2003 Ministre de la Culture et de la communication c/ Société Solow Management Corporation, req. n° 237168



Extrait : « Considérant qu'aux termes de l'article 37 de la loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l'exercice 1922 : l'Etat pourra exercer, sur toute vente publique d'oeuvre d'art, un droit de préemption par l'effet duquel il se trouvera subrogé à l'adjudicataire. La déclaration faite par le ministre des affaires culturelles qu'il entend éventuellement user de son droit de préemption sera formulée à l'issue de la vente, entre les mains de l'officier public ou ministériel dirigeant les adjudications. La décision du ministre devra intervenir dans le délai de quinze jours ;

Considérant que le délai de quinze jours prévu par ces dispositions pour l'exercice du droit de préemption constitue une garantie pour le vendeur et l'acquéreur de l'oeuvre qui doivent savoir de manière certaine, au terme de ce délai, s'ils peuvent ou non poursuivre la transaction entreprise ; qu'il suit de là que lorsqu'après avoir fait connaître qu'il envisageait d'exercer son droit de préemption le ministre décide d'exercer effectivement ce droit, la décision qu'il prend alors doit, à peine d'illégalité, non seulement être prise dans le délai de quinze jours mais encore être, avant l'expiration de ce délai, notifiée au commissaire-priseur chargé de la vente ; que le MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION n'est dès lors pas fondé à soutenir que la cour administrative d'appel de Paris aurait commis une erreur de droit en estimant que, dès lors que le commissaire-priseur chargé de la vente n'avait pas, avant l'expiration du délai de quinze jours suivant la vente publique, reçu notification de la décision par laquelle l'Etat avait entendu exercer son droit de préemption, cette décision était illégale ».



Commentaire : A côté du droit de préemption prévu par le droit de l’urbanisme et qui porte directement ou indirectement sur des biens immobiliers, il existe aussi un droit de préemption qui porte sur des biens meubles, plus précisément sur des œuvres d’art. Ce droit a été institué par les articles 36 et suivants de la loi de finances du 31 décembre 1921. Il a récemment été codifié aux articles L. 123-1 à L. 123-3 du code du patrimoine et étendu aux ventes de gré à gré.

Ce droit de préemption porte désormais sur « toute vente publique d'oeuvres d'art ou sur toute vente de gré à gré d'oeuvres d'art ». En cas d’exercice de ce droit de préemption, l’Etat est subrogé à l’adjudicateur ou à l’acheteur. Pour lui permettre d’exercer son droit, un mécanisme d’information préalable de l’autorité administrative est prévu.

La jurisprudence sur ce type de préemption est rare. L’arrêt commenté est l’occasion de s’y intéresser. A l’époque des faits, il était prévu que « la décision du ministre devra intervenir dans le délai de quinze jours » à l’issue de la vente au cours de laquelle son représentant aura indiqué son intérêt pour l’œuvre. Le mécanisme désormais codifié à l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme est identique, quoique étendu aux ventes de gré à gré. Il prévoit que « la décision de l'autorité administrative doit intervenir dans le délai de quinze jours après la vente publique ou après la notification de la transaction de gré à gré ».

La question tranchée à propos de la préemption du tableau de Balthus intitulé « Cour de ferme à Chassy » portait sur l’interprétation de la règle selon laquelle « la décision du ministre devra intervenir(ou doit intervenir dans le nouveau texte) dans le délai de quinze jours ».

Le Conseil d’Etat pose que ce délai « constitue une garantie pour le vendeur et l'acquéreur de l'oeuvre qui doivent savoir de manière certaine, au terme de ce délai, s'ils peuvent ou non poursuivre la transaction entreprise ». Aussi, la décision de préemption « doit, non seulement être prise dans le délai de quinze jours mais encore être, avant l'expiration de ce délai, notifiée au commissaire-priseur chargé de la vente ».

Ainsi, bien que régi par un texte différent, le droit de préemption des œuvres d’art rejoint les règles applicables aux préemptions régies par le code de l’urbanisme. Il en va de même que dans le droit commun de la préemption (CE, 16 juin 1993, Commune d’Étampes, req. n° 135411) ou en cas de préemption après adjudication (Cf. la note du 16 juillet 2007) : lorsqu’un délai est fixé pour préempter, il s’agit du délai laissé pour notifier cette décision et non simplement pour prendre cette décision. Au regard du caractère exorbitant que constitue ce droit de préemption et de la contrainte qu’il fait peser sur les acteurs, l’interprétation stricte du juge administratif est parfaitement normale.



Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Tribunal administratif de Bordeaux, 12 avril 2007 Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen, req. n° 0503070



Extrait : «Considérant, en second lieu, qu’il ressort également des pièces du dossier qu’en décidant par la décision attaquée, d’exercer son droit de préemption sur l’immeuble mis en vente par Madame T., le maire d’Agen a agi dans le seul but de faire obstacle à la cession à l’Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen de ce bien immobilier, et que ce motif tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ne pouvait légalement fonder la décision de préemption critiquée. »



Commentaire : Le Tribunal administratif de Bordeaux vient d’annuler une décision de préemption du maire d’Agen destinée à empêcher l’acquisition d’un bien par une association de témoins de Jéhovah.

Un tel jugement appelle trois remarques.

D’abord, il est bien évidemment illégal d’utiliser un droit de préemption pour tenter d’empêcher l’installation d’un lieu cultuel, ou d’une communauté religieuse, qu’il s’agisse d’un culte traditionnel ou d’un culte d’implantation plus récente. Toutefois si les principes républicains de liberté des cultes et d’égalité permettent de soutenir une telle affirmation, ces principes n’étaient guère opérants pour obtenir l’annulation de la décision attaquée. Même si le principe de non discrimination est à la mode, il est loin de constituer la panacée sur le terrain juridique.

Ensuite, il est intéressant de remarquer que le Tribunal, de façon superfétatoire, a considéré que les faits étaient établis, c'est-à-dire que le but de la décision de préemption était bien d’empêcher l’implantation des témoins de Jéhovah. Il est fréquent que le but réel d’une décision de préemption, notamment dans des affaires de ce type, ne soit pas celui officiellement invoqué. Le but réel y est dissimulé, comme d’ailleurs en l’espèce, derrière d’autres raisons. Il est toujours difficile de démontrer le but réel. Pourtant, ici, le Tribunal estime que « le seul but » de la décision était bien de faire obstacle à l’acquisition par le témoins de Jéhovah. Il indique aussi que ce motif était « tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ». Il s’agit donc, même si le terme n’est pas utilisé, d’un détournement de pouvoir, de surcroît de la pire espèce, celui pour lequel il n’existe aucun but d’intérêt public. Les habitués du droit administratif pourront apprécier ce que cela peut avoir d’infamant…

Enfin, au-delà du cas d’espèce, cet arrêt permet aussi de rappeler qu’une décision de préemption ne peut avoir pour but de s’opposer au projet de l’acquéreur, ou même tout simplement à sa personne. Son nom ne figure d’ailleurs pas obligatoirement dans la déclaration d’intention d’aliéner. D’après l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations. L’énumération à laquelle procède cet article est longue. Mais il doit toujours s’agir d’une action ou d’une opération. Or, empêcher une acquisition par un acquéreur déterminé ne peut être qualifié d’action ou d’opération (Cf. CE 1er février 1993 Guillec, rec. p. 22 à propos d’une préemption destinée à empêcher la cession d’un bien à des personnes étrangères à la commune).

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Cour administrative d’appel de Paris, 7 juin 2007 Ville de Paris, req. n° 06PA04239. Sera publié au recueil.



Extrait : « qu'aux termes de l'article R. 213-15 du code de l’urbanisme : « Les ventes soumises aux dispositions de la présente sous-section doivent être précédées d'une déclaration du greffier de la juridiction ou du notaire chargé de procéder à la vente faisant connaître la date et les modalités de la vente. Cette déclaration est établie dans les formes prescrites par l'arrêté prévu par l'article R. 213-15 / Elle est adressée au maire trente jours au moins avant la date fixée pour la vente par lettre recommandée avec demande d'avis de réception / Le titulaire (du droit de préemption) dispose d'un délai de trente jours à compter de l'adjudication pour informer le greffier ou le notaire de sa décision de se substituer à l'adjudicataire. La substitution ne peut intervenir qu'au prix de la dernière enchère ou de la surenchère. La décision de se substituer à l'adjudicataire est notifiée au greffier ou au notaire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Copie de cette décision est annexée au jugement ou à l'acte d'adjudication et publiée au bureau des hypothèques en même temps que celui-ci » ;

(…) Considérant, d'autre part, que la VILLE DE PARIS, qui a notifié le 21 octobre 2004 au greffe du Tribunal de grande instance de Paris sa décision de préemption du 20 octobre 2004 soutient que, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal administratif de Paris, elle a respecté le délai de trente jours prévu à l'article R. 213-15 du code de l'urbanisme ; que, d'une part, si le courrier par lequel la VILLE DE PARIS a informé le greffe du Tribunal de grande instance de son intention de préempter l'immeuble dont il s'agit ne constitue pas une décision faisant grief cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que le caractère tardif de cette information soit invoqué au soutien de conclusions tendant à l'annulation de la décision de préemption prise par la Ville ; qu'il ressort d'autre part des pièces du dossier que l'adjudication de l'immeuble sis 20 rue du Faubourg-Poissonnière a été prononcée par un jugement du 20 septembre 2004 du Tribunal de grande instance de Paris au profit du mandataire de la société Alenson ; que cette date constitue le point de départ du délai de préemption qui était ouvert à la VILLE DE PARIS, nonobstant la circonstance que l'identité de l'acquéreur n'a été révélée que par la déclaration d'adjudicataire faite le 23 septembre 2004 ; qu'enfin ce délai, qui n'est pas un délai de procédure, a pris fin le 20 octobre 2004 ; que c'est dès lors à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé que les dispositions précitées de l'article R. 213-15 n'avait pas été respectées ; que la méconnaissance de cette formalité, à laquelle ne saurait pallier la notification de la décision au titulaire de l'adjudication dans le délai indiqué, impliquait que la VILLE DE PARIS devait être réputée comme ayant renoncé à son droit de préemption ; que, dès lors, la déclaration de préemption du 20 octobre 2004 est entachée d'illégalité. »



Commentaire : La vente d’un bien par adjudication n’interdit pas pour autant à une commune de préempter. Simplement, le processus de vente étant différent, l’article R. 231-15 du code de l’urbanisme énonce un certain nombre de particularismes. Ainsi, c’est le greffier de la juridiction ou le notaire chargé de procéder à la vente qui doit faire connaître la date et les modalités de la vente. De même, autre différence notable liée au processus d’adjudication, la substitution par la commune à l’acquéreur ne peut intervenir qu'au prix de la dernière enchère ou de la surenchère, et non à un prix inférieur.

Enfin, l’article R. 213-15 précise que le titulaire du droit de préemption « dispose d'un délai de trente jours à compter de l'adjudication pour informer le greffier ou le notaire de sa décision de se substituer à l'adjudicataire ». Ainsi, le délai de préemption est raccourci : un mois au lieu de deux mois.

Toutefois, la question se pose de la même façon de savoir si ce délai est un délai pour prendre la décision ou pour notifier la décision. Et la réponse est la même : De même que, dans le droit commun de la préemption, la décision doit être notifiée au vendeur dans un délai de deux mois (CE, 16 juin 1993, Commune d’Étampes, req. n° 135411), la décision de préemption après adjudication doit être notifiée à l’adjudicataire dans le délai d’un mois, et non simplement adoptée dans ce délai.

Ainsi, en l’espèce, l’adjudication a été prononcée le 20 septembre et la Ville de Paris a décidé de préempter le bien le 20 octobre. Mais elle n’a notifié cette décision que le 21 octobre. En conséquence, la Cour a estimé qu’il y a eu méconnaissance de la formalité prévue par l’article R. 213-15 du code de l’urbanisme. Pour la Cour, la ville de Paris est réputée avoir renoncé à son droit de préemption et sa décision de préemption est entachée d'illégalité. Ainsi, le fait même que la décision de préemption ait été prise dans le délai d’un mois est sans conséquence (A comparer à CE 29 décembre 1993 Lebouc, req. n° 112421).

La Cour aligne donc la procédure de préemption en cas d’adjudication sur les règles de droit commun. La rareté des décisions juridictionnelles en la matière explique la publication de l’arrêt au recueil. Signalons pour terminer que si le fait d’annuler la décision de préemption notifiée hors délai est conforme à la jurisprudence précitée et aux termes même du code de l’urbanisme, cela n’en traduit pas moins un certain illogisme juridique. En effet, la notification irrégulière d’une décision administrative constitue traditionnellement un moyen inopérant pour critiquer la légalité de cette décision.

Benoît jorion
Avocat à la Cour d'appel de Paris,
spécialiste en droit public