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détournement de pouvoir

  • Utiliser le droit de préemption pour favoriser l'achat par les locataires est illégal

    Cour administrative d’appel de Paris, 11 mai 2012 Epoux X. c/ Ville de Paris, req. n° 11PA01720.

     

    CAA Paris.jpgExtraits : «Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la S.A.R.L. Y, qui a son siège social à Paris, a acheté en 2004 l’immeuble situé 108 rue Vieille du Temple à Paris, lequel regroupe 31 appartements, et a commencé à le revendre « à la découpe » ; que plusieurs locataires ont saisi l’offre qui leur a ainsi été faite, tandis que la plupart des autres ont crée en 2005 un « comité de locataires » afin de s’y opposer ; que par un contrat de droit privé signé le 5 octobre 2009, la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) s’est portée acquéreur de plusieurs lots de cet immeuble, soit 11 appartements et deux chambres de service, en parvenant à traiter avec le vendeur sur la base d’un prix manifestement très inférieur à celui du marché, et a commencé à céder ces biens à des membres du « comité de locataires » à un prix également très inférieur à celui qui était initialement pratiqué par la SARL Y ; que l’un de ces propriétaires a ainsi réalisé une importante plus value en revendant immédiatement son appartement à un prix très supérieur à celui de l’achat ;

    Considérant que M. et Mme X ont le 14 décembre 2007 signé une promesse de vente avec la SARL Y pour acquérir un appartement et une cave correspondant aux lots n°25 et 74 de l’immeuble sis 108 rue Vieille du Temple à Paris ; qu’en réponse à la déclaration d’intention d’aliéner de ce bien, pour un montant de 675 000 euros adressée par le notaire chargé de cette vente à la ville de Paris le 11 juin 2009, celle-ci a, par la décision attaquée du 29 juillet 2009, décidé d’exercer son droit de préemption sur ces deux lots, au prix de 383 800 euros, en exécution de la délibération n° DLH 2007-93 du 2 octobre 2007 « définissant le programme de réalisation de logements locatifs sociaux entre le 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ainsi que le cadre des actions à mettre en œuvre par la ville pour mener à bien ce programme » ; qu’en conséquence, la SARL Y a renoncé à la vente envisagée ;

    Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la ville de Paris ait entendu fonder la décision contestée du 29 juillet 2009 sur les dispositions de l’article L.210-2 du code de l’urbanisme permettant, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation, l’usage du droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires ; qu’il ne ressort pas plus des pièces du dossier, eu égard aux circonstances générales sus rappelées, ainsi qu’aux caractéristiques de cet immeuble et des locataires de l’appartement préempté, dont il n’est pas allégué qu’ils seraient éligibles à l’attribution d’un logement social, que la ville de Paris, qui n’a exercé le droit de préemption que sur un seul appartement, en proposant un prix très inférieur à celui mentionné par la promesse de vente signée par les requérants, avait réellement l’intention d’acquérir ce bien pour y réaliser effectivement une action relevant du programme de logements sociaux visé par la délibération du conseil de Paris du 2 octobre 2007, laquelle ne fait d’ailleurs pas mention de cet immeuble ; que la ville de Paris ne saurait, dès lors, être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, un des objets définis à l’article L.300-1 précité du code de l’urbanisme ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir ; »

    Paris.jpgCommentaire : L’arrêt reproduit ci-dessus, jusqu’ici inédit, doit retenir l’attention pour une double raison.

    En premier lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé une décision de préemption du maire de Paris en raison du détournement de pouvoir dont elle était entachée. Un tel moyen d’annulation est suffisamment rare pour être souligné.

     Si l’arrêt a annulé cette décision c’est du fait des circonstances de fait très particulières de l’espèce qui illustrent bien les multiples pressions qui peuvent accompagner une décision de préemption.

     La chronologie résumée des faits est la suivante :


    -          Le propriétaire unique d’un immeuble parisien, la société Y, a décidé de le revendre, lot par lot. Certains locataires ont acheté et d’autres ont constitué un « comité des locataires », pour s’y opposer ;

    -          Les époux X ont signé une promesse pour acheter un des appartements ;

    -          La ville a préempté ce lot à un prix très bas, qu’elle savait être inacceptable pour le vendeur (383.800 au lieu de 675.000 euros) ;

    -          Cette préemption a eu pour effet de casser la promesse de vente, redonnant à la société Y sa liberté de vendre à d'autres qu'auxc époux X ;

    -          La société Y a alors vendu plusieurs lots à un organisme satellite de la Ville de Paris, la RIVP, à un prix très inférieur au prix du marché. La RIVP les a ensuite revendus à un prix aussi très bas aux membres du comité des locataires. L’un d’eux a immédiatement revendu son lot à un tiers en faisant une importante plus-value.

    Cette seule chronologie des faits permet, d’abord, de mettre en évidence que la ville de Paris a préempté un unique lot, le seul vendu au prix du marché, non pas pour l’acheter, mais pour casser une vente. La préemption a servi de moyen de pression pour amener le vendeur, la société Y, à « négocier », terme pudique au regard de la contrainte exercée sur lui par la ville de Paris. 

    Cette chronologie permet ensuite de mettre en évidence que la ville, en utilisant le droit de préemption, n’a pas eu pour but d’y réaliser l’opération de logements sociaux officiellement alléguée. La ville de Paris a préempté pour obliger une société à céder son bien à un prix inférieur à celui du marché.

    Les droits des locataires doivent bien sûr être protégés. Pour autant, au-delà de la décote usuellement consentie pour bien occupé, les locataires ne tiennent d’aucun texte le droit d’acheter leur appartement à un prix très inférieur à celui du marché pour la seule raison qu’ils y habitent déjà. Il y a là un effet d’aubaineque rien ne vient justifier. L’un des locataires en a d’ailleurs immédiatement profité en revendant son appartement, cette foix-ci au prix du marché, .

    Les prérogatives de puissance publique données par la loi afin de poursuivre un but d’intérêt général ont donc été utilisées en l’espèce par la ville de Paris dans l’intérêt purement privé des locataires. Ces locataires, ainsi que le relève la Cour, n’étaient pas éligibles aux logements sociaux. Ils ont pour autant très bien été capables de se faire entendre de leurs élus, aboutissant à prendre le vendeur en tenaille, entre eux et la ville, en faisant une victime collatérale, l’acquéreur évincé.

    En deuxième lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a manifestement attaché de l’importance  au prix de l’immobilier : elle rappelle le prix de vente du bien préempté, le prix figurant dans la décision de préemption, le prix de cession des lots à la RIVP, puis à un locataire et enfin le prix de revente du bien par ce dernier.

    Certains considèrent encore aujourd’hui que le juge administratif ne devrait pas prendre en compte le prix d’une décision de préemption laissant cette question matérielle, pour ne pas dire vulgaire, au juge de l’expropriation, qui serait seul chargé d’apprécier cette question.

    En réalité, sans aller jusqu’à fixer le « juste » prix d’un bien immobilier, ce qui n’est pas de sa compétence, le juge administratif est parfaitement capable, ainsi qu’il le fait en l’espèce, de constater qu’un prix immobilier est « manifestement » inférieur au prix du marché, et d’en déduire que la décision de préemption, par son irréalisme, n’avait pas pour objet de procéder à l’acquisition du bien.

    Cette décision s’inscrit ainsi dans un courant jurisprudentiel relevé ici ou le juge administratif a pu annuler une décision de préemption parce que, au regard du prix de la préemption très inférieur à celui de l’estimation de France Domaines, il s’agissait en réalité d’empêcher la vente (TA Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663 ; TA Montreuil, 6 janvier 2011, SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225).

    Elle s’inscrit aussi dans la ligne récente de la jurisprudence RD Machines (CE, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328) qui fait dépendre l’intérêt général, notamment, du coût de l’opération justifiant la préemption.

    Cet arrêt illustre donc le réalisme du juge administratif qui n'est pas dupte des détournements dont peut s’accompagner l’exercice du droit de préemption.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

  • Empêcher l'acquisition par des témoins de Jéhovah

    Tribunal administratif de Bordeaux, 12 avril 2007 Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen, req. n° 0503070

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    Extrait : «Considérant, en second lieu, qu’il ressort également des pièces du dossier qu’en décidant par la décision attaquée, d’exercer son droit de préemption sur l’immeuble mis en vente par Madame T., le maire d’Agen a agi dans le seul but de faire obstacle à la cession à l’Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen de ce bien immobilier, et que ce motif tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ne pouvait légalement fonder la décision de préemption critiquée. »

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    Commentaire : Le Tribunal administratif de Bordeaux vient d’annuler une décision de préemption du maire d’Agen destinée à empêcher l’acquisition d’un bien par une association de témoins de Jéhovah.

    Un tel jugement appelle trois remarques.

    D’abord, il est bien évidemment illégal d’utiliser un droit de préemption pour tenter d’empêcher l’installation d’un lieu cultuel, ou d’une communauté religieuse, qu’il s’agisse d’un culte traditionnel ou d’un culte d’implantation plus récente. Toutefois si les principes républicains de liberté des cultes et d’égalité permettent de soutenir une telle affirmation, ces principes n’étaient guère opérants pour obtenir l’annulation de la décision attaquée. Même si le principe de non discrimination est à la mode, il est loin de constituer la panacée sur le terrain juridique.

    Ensuite, il est intéressant de remarquer que le Tribunal, de façon superfétatoire, a considéré que les faits étaient établis, c'est-à-dire que le but de la décision de préemption était bien d’empêcher l’implantation des témoins de Jéhovah. Il est fréquent que le but réel d’une décision de préemption, notamment dans des affaires de ce type, ne soit pas celui officiellement invoqué. Le but réel y est dissimulé, comme d’ailleurs en l’espèce, derrière d’autres raisons. Il est toujours difficile de démontrer le but réel. Pourtant, ici, le Tribunal estime que « le seul but » de la décision était bien de faire obstacle à l’acquisition par le témoins de Jéhovah. Il indique aussi que ce motif était « tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ». Il s’agit donc, même si le terme n’est pas utilisé, d’un détournement de pouvoir, de surcroît de la pire espèce, celui pour lequel il n’existe aucun but d’intérêt public. Les habitués du droit administratif pourront apprécier ce que cela peut avoir d’infamant…

    Enfin, au-delà du cas d’espèce, cet arrêt permet aussi de rappeler qu’une décision de préemption ne peut avoir pour but de s’opposer au projet de l’acquéreur, ou même tout simplement à sa personne. Son nom ne figure d’ailleurs pas obligatoirement dans la déclaration d’intention d’aliéner. D’après l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations. L’énumération à laquelle procède cet article est longue. Mais il doit toujours s’agir d’une action ou d’une opération. Or, empêcher une acquisition par un acquéreur déterminé ne peut être qualifié d’action ou d’opération (Cf. CE 1er février 1993 Guillec, rec. p. 22 à propos d’une préemption destinée à empêcher la cession d’un bien à des personnes étrangères à la commune).

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public