Cour administrative d’appel de Paris, 11 mai 2012 Epoux X. c/ Ville de Paris, req. n° 11PA01720.

Extraits : «Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la S.A.R.L. Y, qui a son siège social à Paris, a acheté en 2004 l’immeuble situé 108 rue Vieille du Temple à Paris, lequel regroupe 31 appartements, et a commencé à le revendre « à la découpe » ; que plusieurs locataires ont saisi l’offre qui leur a ainsi été faite, tandis que la plupart des autres ont crée en 2005 un « comité de locataires » afin de s’y opposer ; que par un contrat de droit privé signé le 5 octobre 2009, la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) s’est portée acquéreur de plusieurs lots de cet immeuble, soit 11 appartements et deux chambres de service, en parvenant à traiter avec le vendeur sur la base d’un prix manifestement très inférieur à celui du marché, et a commencé à céder ces biens à des membres du « comité de locataires » à un prix également très inférieur à celui qui était initialement pratiqué par la SARL Y ; que l’un de ces propriétaires a ainsi réalisé une importante plus value en revendant immédiatement son appartement à un prix très supérieur à celui de l’achat ;

Considérant que M. et Mme X ont le 14 décembre 2007 signé une promesse de vente avec la SARL Y pour acquérir un appartement et une cave correspondant aux lots n°25 et 74 de l’immeuble sis 108 rue Vieille du Temple à Paris ; qu’en réponse à la déclaration d’intention d’aliéner de ce bien, pour un montant de 675 000 euros adressée par le notaire chargé de cette vente à la ville de Paris le 11 juin 2009, celle-ci a, par la décision attaquée du 29 juillet 2009, décidé d’exercer son droit de préemption sur ces deux lots, au prix de 383 800 euros, en exécution de la délibération n° DLH 2007-93 du 2 octobre 2007 « définissant le programme de réalisation de logements locatifs sociaux entre le 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ainsi que le cadre des actions à mettre en œuvre par la ville pour mener à bien ce programme » ; qu’en conséquence, la SARL Y a renoncé à la vente envisagée ;

Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la ville de Paris ait entendu fonder la décision contestée du 29 juillet 2009 sur les dispositions de l’article L.210-2 du code de l’urbanisme permettant, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation, l’usage du droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires ; qu’il ne ressort pas plus des pièces du dossier, eu égard aux circonstances générales sus rappelées, ainsi qu’aux caractéristiques de cet immeuble et des locataires de l’appartement préempté, dont il n’est pas allégué qu’ils seraient éligibles à l’attribution d’un logement social, que la ville de Paris, qui n’a exercé le droit de préemption que sur un seul appartement, en proposant un prix très inférieur à celui mentionné par la promesse de vente signée par les requérants, avait réellement l’intention d’acquérir ce bien pour y réaliser effectivement une action relevant du programme de logements sociaux visé par la délibération du conseil de Paris du 2 octobre 2007, laquelle ne fait d’ailleurs pas mention de cet immeuble ; que la ville de Paris ne saurait, dès lors, être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, un des objets définis à l’article L.300-1 précité du code de l’urbanisme ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir ; »

Commentaire : L’arrêt reproduit ci-dessus, jusqu’ici inédit, doit retenir l’attention pour une double raison.

En premier lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé une décision de préemption du maire de Paris en raison du détournement de pouvoir dont elle était entachée. Un tel moyen d’annulation est suffisamment rare pour être souligné.

 Si l’arrêt a annulé cette décision c’est du fait des circonstances de fait très particulières de l’espèce qui illustrent bien les multiples pressions qui peuvent accompagner une décision de préemption.

 La chronologie résumée des faits est la suivante :

-          Le propriétaire unique d’un immeuble parisien, la société Y, a décidé de le revendre, lot par lot. Certains locataires ont acheté et d’autres ont constitué un « comité des locataires », pour s’y opposer ;

-          Les époux X ont signé une promesse pour acheter un des appartements ;

-          La ville a préempté ce lot à un prix très bas, qu’elle savait être inacceptable pour le vendeur (383.800 au lieu de 675.000 euros) ;

-          Cette préemption a eu pour effet de casser la promesse de vente, redonnant à la société Y sa liberté de vendre à d'autres qu'auxc époux X ;

-          La société Y a alors vendu plusieurs lots à un organisme satellite de la Ville de Paris, la RIVP, à un prix très inférieur au prix du marché. La RIVP les a ensuite revendus à un prix aussi très bas aux membres du comité des locataires. L’un d’eux a immédiatement revendu son lot à un tiers en faisant une importante plus-value.

Cette seule chronologie des faits permet, d’abord, de mettre en évidence que la ville de Paris a préempté un unique lot, le seul vendu au prix du marché, non pas pour l’acheter, mais pour casser une vente. La préemption a servi de moyen de pression pour amener le vendeur, la société Y, à « négocier », terme pudique au regard de la contrainte exercée sur lui par la ville de Paris. 

Cette chronologie permet ensuite de mettre en évidence que la ville, en utilisant le droit de préemption, n’a pas eu pour but d’y réaliser l’opération de logements sociaux officiellement alléguée. La ville de Paris a préempté pour obliger une société à céder son bien à un prix inférieur à celui du marché.

Les droits des locataires doivent bien sûr être protégés. Pour autant, au-delà de la décote usuellement consentie pour bien occupé, les locataires ne tiennent d’aucun texte le droit d’acheter leur appartement à un prix très inférieur à celui du marché pour la seule raison qu’ils y habitent déjà. Il y a là un effet d’aubaineque rien ne vient justifier. L’un des locataires en a d’ailleurs immédiatement profité en revendant son appartement, cette foix-ci au prix du marché, .

Les prérogatives de puissance publique données par la loi afin de poursuivre un but d’intérêt général ont donc été utilisées en l’espèce par la ville de Paris dans l’intérêt purement privé des locataires. Ces locataires, ainsi que le relève la Cour, n’étaient pas éligibles aux logements sociaux. Ils ont pour autant très bien été capables de se faire entendre de leurs élus, aboutissant à prendre le vendeur en tenaille, entre eux et la ville, en faisant une victime collatérale, l’acquéreur évincé.

En deuxième lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a manifestement attaché de l’importance  au prix de l’immobilier : elle rappelle le prix de vente du bien préempté, le prix figurant dans la décision de préemption, le prix de cession des lots à la RIVP, puis à un locataire et enfin le prix de revente du bien par ce dernier.

Certains considèrent encore aujourd’hui que le juge administratif ne devrait pas prendre en compte le prix d’une décision de préemption laissant cette question matérielle, pour ne pas dire vulgaire, au juge de l’expropriation, qui serait seul chargé d’apprécier cette question.

En réalité, sans aller jusqu’à fixer le « juste » prix d’un bien immobilier, ce qui n’est pas de sa compétence, le juge administratif est parfaitement capable, ainsi qu’il le fait en l’espèce, de constater qu’un prix immobilier est « manifestement » inférieur au prix du marché, et d’en déduire que la décision de préemption, par son irréalisme, n’avait pas pour objet de procéder à l’acquisition du bien.

Cette décision s’inscrit ainsi dans un courant jurisprudentiel relevé ici ou le juge administratif a pu annuler une décision de préemption parce que, au regard du prix de la préemption très inférieur à celui de l’estimation de France Domaines, il s’agissait en réalité d’empêcher la vente (TA Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663 ; TA Montreuil, 6 janvier 2011, SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225).

Elle s’inscrit aussi dans la ligne récente de la jurisprudence RD Machines (CE, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328) qui fait dépendre l’intérêt général, notamment, du coût de l’opération justifiant la préemption.

Cet arrêt illustre donc le réalisme du juge administratif qui n'est pas dupte des détournements dont peut s’accompagner l’exercice du droit de préemption.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Tribunal administratif de Versailles 3 juillet 2007 Société Resireal c/ Commune de Clichy, req. n° 0610896



Extrait : « Considérant qu’il résulte des dispositions précitées des articles L. 210-l et L 210-2 du code de l’urbanisme, d’une part, que les communes ne peuvent décider d’exercer leur droit de préemption urbain dans le cadre de l’article L. 210-2 que si elles justifient, à la date à laquelle elles exercent ce droit, l’avoir exercé conformément aux termes et conditions fixés par l’article L. 210-l du code de l’urbanisme et, d’autre part, qu’elles doivent définir l’objet en vue duquel est exercé ce droit de manière précise dans la décision de préemption;

Considérant, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que la décision du 27 septembre 2006 mentionne seulement que « le droit de préemption est exercé conformément aux objectifs qui ont présidé à l ‘institution du droit de préemption renforcé dans le cadre de la politique de I ‘habitat de la commune, notamment afin de préserver les droits des locataires et garantir leur maintien dans les lieux à l’occasion de la vente d’immeuble par lots »; qu’une telle mention, qui se borne à reprendre les termes de l’article L. 210.2 du code de l’urbanisme et à indiquer que le droit de préemption est exercé conformément aux objectifs fixés par une délibération du 29 novembre 2005, laquelle, outre qu’elle n’est pas annexée à la décision attaquée, expose en des termes très généraux les axes d’intervention de la commune en matière d’aménagement, n’est assortie d’aucune précision quant aux conditions d’occupation des biens préemptés, au nombre de locataires concernés et à leur situation en cas de cession desdits biens à l’acquéreur indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner ; qu’ainsi, la décision ne répond pas à l’exigence, qui découle de l’article L 210-l du code de l’urbanisme, de description précise de l’objet en vue duquel est exercé le droit de préemption urbain ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’un seul locataire est concerné par la cession litigieuse, laquelle porte sur des locaux en partie vacants, qui ne constituent qu’une partie résiduelle d’un immeuble détenu en copropriété ; que la commune n’établit par ailleurs pas que ledit locataire ne pourra se maintenir dans les lieux pour le cas où les biens considérés serait cédés à l’acquéreur indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner ; que, par suite, la commune ne justifie pas avoir exercé son droit de préemption, conformément aux termes et conditions fixés par l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme. »



Commentaire : Ce jugement constitue l’une des toutes premières décisions rendue par une juridiction administrative du fond et relative à une décision de préemption destinée à permettre le maintien de locataires dans les lieux.

Cette possibilité de préemption, issue de la loi Aurillac du 13 juin 2006 et codifiée à l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme, pose un certain nombre de difficultés d’applications et permet potentiellement beaucoup d’abus (Cf. ma note du 29 juin).

On ne peut donc que se féliciter de ce jugement rendu par le Tribunal administratif de Versailles qui rattache cette nouvelle hypothèse de préemption au droit commun de la matière et impose, à la fois, une motivation précise et un objet bien défini.

Ainsi, en matière de motivation, ce jugement estime, à bon droit, que la reprise par la décision de préemption des termes de la loi assortie d’un exposé très général ne suffit pas.

De même, en ce qui concerne l’objet de la décision, le jugement relève que seul un locataire était concerné, qu’il n’est pas établi qu’il ne pourrait se maintenir dans les lieux du fait de l’acquisition prévue et que l’immeuble était déjà en copropriété. Ainsi, même si le jugement ne le dit pas expressément, il semble bien que ce nouveau droit de préemption se doit d’être lu à la lumière de la loi du 13 juin 2006, qui n’a vocation à s’appliquer que dans des hypothèses limitées.

Pour ces différentes raisons, la décision de préemption du maire de Clichy a été annulée par le Tribunal administratif de Versailles.




Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Paris

LA VILLE PRÉEMPTERA DAVANTAGE D'IMMEUBLES HABITÉS PAR DES FAMILLES DÉFAVORISÉES

Les Verts parisiens obtiennent gain de cause sur le logement

Article paru dans l'édition du Monde du 13.12.06



A L'INSTIGATION des Verts de sa majorité, le maire PS de Paris, Bertrand Delanoë, a décidé d'endiguer plus activement l'éviction des couches populaires de la capitale, victimes des ventes à la découpe.
L'exécutif municipal devait s'engager, mardi 12 décembre à acheter « systématiquement les immeubles » privés, sans grand confort sanitaire, habités par des occupants dont le revenu est inférieur à 900 euros.
Une partie des Verts avait menacé de ne pas voter le budget logement pour 2007, examiné mardi, si l'exécutif ne dégageait pas de nouveaux crédits pour préempter des immeubles habités par des familles défavorisées pour les transformer en logements sociaux. Les élus PCF ont demandé, eux aussi, un effort. « Les difficultés de plus en plus grandes des Parisiens très modestes pour rester dans leur logement à Paris gangrènent les efforts de la Ville pour créer par ailleurs des logements sociaux », constatait mardi, Jean Vuillermoz, président du groupe communiste.

Les Verts évaluent l'effort financier à 900 millions d'euros par an pendant trois ans pour acquérir les 103 702 logements privés vétustes habités par des ménages qui pourraient prétendre à un logement social. « La préoccupation des Verts est juste. Mais je ne ferai rien qui mette en danger l'équilibre budgétaire », a prévenu, lundi, Bertrand Delanoë.

« TOURNANT »

L'adjoint (PS) au maire Christophe Caresche est finalement parvenu à un accord avec les Verts : la Ville s'engage à racheter « le noyau dur » des 103 702 logements, soit 55 000 habitations, avec à la clé une rallonge au compte foncier de 36 millions d'euros en 2007, pour une enveloppe globale de 210 millions.

« C'est un tournant de la politique du logement social à Paris ! », pavoise François Florès, élu Verts du 18e arrondissement. Jusqu'ici, « la Ville préemptait des immeubles sans se préoccuper de savoir si les habitants étaient modestes ou aisés ». Jean-Yves Mano, adjoint (PS) chargé du logement relativise la portée de la décision : « Pour préempter davantage d'immeubles à bas loyers, encore faudra-t-il qu'il y ait des opportunités de les acheter ! »

Béatrice Jérôme



Commentaire : Cet article illustre bien la pression qui s’exerce sur beaucoup d’élus, conduits en conséquence à faire du droit de préemption la bonne-à-tout-faire de leur politique locale de l’habitat.

Définir une politique de préemption systématique, ainsi qu’il est relaté ci-dessus, pour un objectif –le maintien d’une population donnée, définie par son niveau de revenu- qui ne figure pas parmi les objectifs légaux du droit de préemption est le meilleur moyen, le jour venu, de prendre une décision illégale.

La conséquence de l’illégalité d’une telle décision est, outre son risque d’annulation, le risque d’indemnisation qui, au regard du marché immobilier dans la capitale, peut être très lourde pour le contribuable parisien.



Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

La loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, dite loi Aurillac, a souhaité protéger les locataires en cas de vente « à la découpe » de leur immeuble. La loi du n° 75-1351 du 31 décembre 1975 avait déjà imposé, avant toute vente, de proposer aux locataires d’un immeuble divisé en lots acheter le bien. La loi du 13 juin 2006 est allée plus loin en instituant, dans certaines conditions, un mécanisme comparable au bénéfice des locataires en cas de vente dans sa totalité et en une seule fois d’un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte de plus de dix logements.



Cette loi, issue d’une proposition de loi, n’avait vocation initialement qu’à régler les relations entre bailleurs et locataires. Elle a été enrichie, lors de son passage en première lecture au Sénat, d’un mécanisme d’information de la commune sur laquelle se trouve l’immeuble et d’un droit de préemption à son bénéfice. Cet ajout a été codifié à l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme. Cet article peut être cité in extenso. Il dispose que « En cas de vente d'un immeuble à usage d'habitation, la commune peut faire usage de son droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires. »

Ainsi, par le double effet d’un amendement adopté sans précaution de rédaction suffisante et de la codification d’une partie seulement de la loi, le droit de préemption des communes vient de s’enrichir d’une innovation potentiellement redoutable.


On sait que le juge administratif contrôle de façon rigoureuse la motivation d’une décision de préemption ainsi que la réalité des actions ou opérations projetées. Or, la nouveauté de la préemption destinée au maintien des locataires dans les lieux est qu’elle s’auto-justifie et s’auto-réalise. Une décision de préemption prise dans le cadre de l’article L. 210-2 relatif au maintien des locataires dans les lieux peut être motivée par …le maintien des locataires dans les lieux et avoir pour objet…le maintien dans les lieux des locataires.

Ainsi, n’importe quelle décision de préemption prise par une commune, à partir du moment où elle porte sur un bien loué, risque de pouvoir être justifiée par le maintien du locataire dans les lieux, indépendamment d’ailleurs de la raison réelle de la décision de préemption, qui peut être fort différente.

Une telle solution ne saurait être acceptée car elle permettrait de s’affranchir de l’exigeant contrôle développé par le juge administratif sur la légalité des décisions de préemption et parce qu’elle romprait l’équilibre fragile institué en matière de droit de préemption entre prérogatives de puissance publique en matière de transactions immobilières et liberté des acteurs sur ce marché.

Il est donc à souhaiter que les juridictions administratives exigent une motivation qui ne soit pas seulement tautologique, qui tienne compte des situations d’espèce, et qui fasse référence à un projet antérieur suffisamment précis.

Il convient par ailleurs d’insister sur la volonté du législateur, lors du vote de l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme, de lier le nouveau droit de préemption des communes aux hypothèses de vente à la découpe. C’est ce qui découle assez nettement de la présentation de ce nouveau droit par le sénateur Braye auteur de l’amendement. Dès lors, en dépit du caractère très général des dispositions de cet article, il ne devrait pouvoir légalement y avoir préemption par les communes pour assurer le maintien des locataires dans les lieux que dans la seule hypothèse d’une « vente, dans sa totalité et en une seule fois, d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel de plus de dix logements au profit d'un acquéreur ne s'engageant pas à proroger les contrats de bail à usage d'habitation en cours à la date de la conclusion de la vente », c'est-à-dire dans l’hypothèse envisagée par le législateur en matière de vente à la découpe.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public