Conseil d’Etat, 31 décembre 2008, P.D.S.M. c/ Commune de Trappes, req. n° 293853



Extrait : «Considérant que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter ; qu'ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu’à ce titre, et en l’absence de transaction, qu’il est loisible à la collectivité publique concernée de conclure avec l’acquéreur évincé en vue de déterminer les conditions de la cession du bien ou de la renonciation de ce dernier à tout droit sur ce bien et, le cas échéant, de réparer les préjudices que la décision de préemption illégale a pu lui causer, il appartient au titulaire du droit de préemption de proposer à l'acquéreur évincé puis, à défaut, au propriétaire initial d'acquérir le bien à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement injustifié de l’une quelconque des parties les conditions de la cession à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ;

Considérant que le prix auquel la collectivité est tenue, le cas échéant, de proposer la cession du bien à l’acquéreur évincé doit, sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption, d’une part, et s’il y a lieu, être majoré du coût des travaux indispensables à la conservation du bien que la collectivité publique a supporté et de la variation de la valeur vénale du bien consécutive aux travaux utiles d’amélioration ou de démolition réalisés par la collectivité publique à la suite de la préemption litigieuse et, d’autre part, en cas de dégradation du bien, être diminué des dépenses que l’acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans l’état dans lequel il se trouvait initialement ; qu’en revanche, il n’y a pas lieu de tenir compte, dans la fixation de ce prix, des facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont modifié sa valeur vénale, notamment la modification des règles d’urbanisme qui lui sont applicables et les évolutions du marché immobilier postérieures à la décision de préemption ».



Commentaire : Quelle suite donner à l’annulation d’une décision de préemption ? Cette question continue à se poser en pratique et devant le juge administratif. Il faut, à la fois, veiller à donner un effet utile à une décision du juge administratif et veiller à la sécurité juridique de l’éventuel sous-acquéreur du bien préempté. Lorsque l’autorité qui a préempté illégalement un bien en est toujours propriétaire, elle peut se voir enjoindre de rétrocéder le bien. C’est l’apport de la jurisprudence Bour.

La difficulté est alors de savoir à quel prix cette rétrocession doit avoir lieu. Le principe était celui de l’absence d’enrichissement sans cause. Avec la décision commentée, le Conseil d’Etat refuse, contrairement à la Cour administrative d’appel, qu’il soit tenu compte de la modification du classement du bien au regard des règles d’urbanisme, modification qui peut être à l’origine d’une importante modification de sa valeur.

Mais le Conseil d’Etat va plus loin en réécrivant le considérant de principe de l’arrêt Bour. L’enrichissement « sans cause » est remplacé par l'enrichissement « injustifié ». Cet arrêt synthétise par ailleurs la jurisprudence antérieure relative à la prise en compte des travaux réalisés sur le bien, en l’enrichissant, voire en l’infléchissant, en visant les « travaux indispensables » et les « travaux utiles d’amélioration » ou de démolition, ainsi que l’éventuelle dégradation du bien. Cet arrêt rejette aussi explicitement les facteurs étrangers à la consistance et à l’état du bien qui ont pu modifier sa valeur vénale, tels que la modification des règles d’urbanisme et les évolutions du marché immobilier.

Il convient cependant de regretter que le Conseil d’Etat ait visé comme prix de base de la rétrocession celui « mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner adressée au titulaire du droit de préemption ». En effet, dans certaines hypothèses, l’acquisition aura eu lieu à un prix inférieur à ce prix (préemption acceptée à un prix plus bas, éventuellement après intervention du juge judiciaire). Le titulaire du droit de préemption serait alors amené à proposer le bien à l’acquéreur évincé à un prix supérieur à celui auquel il l’a acquis, situation caractéristique d’un « enrichissement injustifié ». Il est à souhaiter que la jurisprudence nuance une telle solution.

A noter aussi que cet arrêt encourage les parties à rechercher une transaction. Le Conseil d’Etat trace même les termes de l’accord : cession du bien ou renonciation à cession, d’une part, réparation des préjudices subis par l’acquéreur évincé, d’autre part.


Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 21 mai 2008 Commune de Houilles, req. n° 296156, à paraître aux tables



Extraits : « Considérant, d'une part, que toute décision de préemption d'un bien apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et affecte à ce titre les intérêts de celui-ci qui a, dès lors, intérêt à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; que cet intérêt existe aussi bien lorsque le prix fixé par le juge de l'expropriation est inférieur à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner que dans le cas où la préemption s'est faite à ce dernier prix ; que la circonstance que le transfert de propriété a eu lieu à la date à laquelle le vendeur introduit un recours pour excès de pouvoir contre la décision ne fait pas disparaître l'atteinte portée à ses intérêts et est, dès lors, sans effet sur son intérêt à agir ; que, par suite, en jugeant, par un arrêt qui est suffisamment motivé, que les consorts C avaient intérêt à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 22 août 2000 par laquelle la COMMUNE DE HOUILLES avait exercé son droit de préemption sur un terrain leur appartenant, alors même qu'à la date à laquelle ils ont introduit la demande de première instance, le transfert de propriété était déjà intervenu au profit de la commune, la cour administrative d'appel de Versailles n'a ni commis d'erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits de l'espèce ; »



Commentaire : Cet arrêt Commune de Houilles vient confirmer que le vendeur d’un bien préempté a toujours intérêt à agir devant le juge administratif pour contester une décision de préemption. Cet intérêt est justifié par la « limitation au droit de propriété du vendeur » que cause la décision de préemption.

Le vendeur peut, bien entendu, demander l'annulation de la décision de préemption si elle s’est faite à un prix inférieur à celui conclu avec le vendeur, prix qui figure dans la déclaration d’intention d’aliéner (DIA).

Mais il peut aussi le faire, et l’arrêt le confirme de façon d’autant plus éclatante que la question ne se posait pas en l’espèce, lorsque la préemption s’est faite au prix figurant dans la DIA. Deux raisons le justifient. D’abord, l’identité de l’acheteur peut être pour le propriétaire un des éléments déterminant de la vente (parent, voisin, ami, relation d’affaire…). Ensuite, la préemption a pour effet automatique de retarder pour le propriétaire la perception du prix de la vente (jusqu’à six mois d’après l’article L. 213-14 du code de l’expropriation).

Le deuxième intérêt de l’arrêt Commune de Houilles est de réaffirmer que cet intérêt pour agir ne disparait pas avec le transfert de propriété. On sait que juridiquement la décision de préemption au prix de la DIA a pour effet immédiat de transférer la propriété du bien, dont propriété et possession sont dès lors dissociées.

Il pouvait donc être soutenu que l’ancien propriétaire ne disposait plus de la possibilité de contester une décision portant sur son bien. Mais une telle position eut été parfaitement abusive, en privant le vendeur de toute possibilité de recours en justice. Le juge administratif sait faire preuve de réalisme. Il admet ainsi le recours d’une association contre le décret qui l’a dissoute, alors même que, juridiquement, cette association n’existe plus lorsqu’elle introduit son recours (CE Sect. 22 avril 1955 Association Rousky-Dom, rec. p. 202).

Le cas d’espèce offre d’ailleurs une illustration du fait que, en l’absence de déclenchement du délai de recours contentieux, cet intérêt pour agir perdure, en dépit, à la fois, de l’intervention du juge judiciaire et du transfert du bien intervenu. Les vendeurs ont attendu plus de trois ans pour saisir le juge administratif, bien après que le juge de l’expropriation eut fixé de façon définitive le prix de leur bien. Leur recours était toujours recevable, faute de notification régulière de la décision de préemption. Ainsi, dans cette configuration particulière, le recours au juge administratif permet de rendre sans effet la décision insatisfaisante du juge de l’expropriation.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Cour de cassation. Chambre criminelle, 17 juin 2008, pourvoi n° 07-81666 M. Gérard X



Extrait : « Vu les articles 111-4 et 432-7 du code pénal ;

Attendu que, d'une part, la loi pénale est d'interprétation stricte ;

Attendu que, d'autre part, la discrimination prévue par l'article 432-7 du code pénal suppose, dans le premier cas visé par ce texte, le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi ;

Attendu qu'il résulte de l'arrêt attaqué et des pièces de procédure que les époux Y..., qui avaient conclu un compromis de vente en vue de l'acquisition d'un bien immobilier situé à Charvieu-Chavagneux (Isère), ont porté plainte et se sont constitués parties civiles contre Gérard X..., maire de la commune, au motif que celui-ci avait fait obstacle à la réalisation de la vente en exerçant de façon abusive le droit de préemption lui ayant été délégué en application des dispositions de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ; que Gérard X..., renvoyé devant le tribunal correctionnel sur le fondement du délit prévu par l'article 432-7 du code pénal, a été déclaré coupable de cette infraction par les premiers juges et condamné à des réparations civiles ;

Attendu que, pour confirmer le jugement entrepris, l'arrêt énonce qu'en raison de la consonance du nom des acheteurs laissant supposer leur origine étrangère ou leur appartenance à l'islam, Gérard X..., en sa qualité de maire, a commis une discrimination en refusant aux parties civiles le droit d'acquérir la propriété d'un immeuble et de fixer librement le lieu de leur résidence ;

Mais attendu qu'en se déterminant ainsi, alors que l'exercice d'un droit de préemption, fût-il abusif, ne saurait constituer le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi au sens de l'article 432-7 du code pénal, la cour d'appel a méconnu les textes susvisés et les principes ci-dessus énoncés ;

D'où il suit que la cassation est encourue ; »



Commentaire : L’arrêt rendu par la Chambre criminelle de la Cour de cassation se rapporte à une affaire qui avait donné lieu à plusieurs articles dans la presse nationale. Un maire de l’Isère avait décidé de préempter un bien qu’un couple d’origine magrébine souhaitait acquérir. Il lui était reproché d’avoir pris cette décision précisément du fait de cette origine.

Ce maire avait été condamné en première instance et en appel par la juridiction pénale pour s’être rendu coupable de discrimination, infraction réprimée par l’article 432-7 du code pénal.

La Cour de cassation vient de casser l’arrêt rendu par la Cour d’appel au motif que « l'exercice d'un droit de préemption, fût-il abusif, ne saurait constituer le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi au sens de l'article 432-7 du code pénal », alors que « la discrimination prévue par l'article 432-7 du code pénal suppose le refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi ».

Ce faisant, la Cour de cassation donne une très intéressante illustration de l’interprétation stricte du droit pénal. Une préemption peut être illégale, car elle méconnaît le code de l’urbanisme. Elle peut être abusive, car, même si la distinction avec l’illégalité n’est pas toujours aisée, elle repose sur un objectif erroné. Elle n’en est pas pour autant discriminatoire. En effet, comme l’indique la Cour de cassation, l’exercice du droit de préemption n’est pas le refus d’un droit. Il n’y a en effet, ni droit à acquérir un bien déterminé, ni droit à ne pas faire l’objet d’une préemption.

Cet arrêt illustre donc bien les limites, déjà signalées dans une précédente note (Cf. la note du 19 juillet 2007), de la notion, certes très médiatique, mais en réalité bien peu efficace, de discrimination. Une plainte pénale, contrairement à un recours devant le juge administratif, ne permet en effet pas à l’acquéreur évincé du fait d’une décision de préemption d’acquérir le bien. Cet arrêt montre qu’une telle plainte ne permet même pas de faire condamner pénalement son auteur.




Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 7 mars 2008 Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371




Extraits : « les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption »



Commentaire : L’arrêt Commune de Meung-sur-Loire constitue, en matière de contrôle des décisions de préemption, un revirement de jurisprudence aussi spectaculaire que contestable.

Jusqu’à présent, une décision de préemption devait être justifiée par l’existence à la date à laquelle ce droit était exercé « d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement suffisamment précis et certain » (CE Sect. 26 février 2003 M. et Mme Bour, rec. p. 59).

Aussi, lorsqu’il ne pouvait être justifié par l’autorité titulaire du droit de préemption de cette double qualité de projet « suffisamment précis et certain », la décision était illégale et annulée comme telle. Le juge administratif censurait ainsi, à la fois, les décisions de préemption de pure opportunité et les décisions qui étaient justifiées par un projet trop imprécis.

Certaines collectivités locales aux moyens importants avaient réussi à s’affranchir de cette contrainte en élaborant, entre la réception de la DIA et la décision de préemption, un projet suffisamment détaillé.

Cependant, conformément aux conclusions de son commissaire du Gouvernement, le Conseil d’Etat a souhaité alléger un tel contrôle, estimant qu’il entrainait un trop grand nombre d’annulations de décisions de préemption et empêchait ainsi la réalisation de projet certains, mais encore trop mal définis.

Une telle analyse est contestable.

La préemption, qui permet d’évincer un acquéreur librement choisi par un vendeur, éventuellement à un prix inférieur à l’accord intervenu, est une prérogative de puissance publique qui doit rester exceptionnelle.

L’existence du droit de préemption n’est pas contestable lorsqu’elle a pour finalité une action ou une opération d’intérêt général. Or, force est de constater que trop de titulaires du droit de préemption usent et abusent de ce droit, préemptant - illégalement - quand une vente leur apparaît financièrement avantageuse, pour empêcher un acquéreur qui ne leur convient pas ou en invoquant un projet purement virtuel. Le contrôle du caractère précis et certain du projet permettait de débusquer les abus les plus flagrants.

Désormais, le juge administratif, avec le seul contrôle de la « réalité d’un projet », risque de se contenter d’une intention, plus ou moins vague, manifestée de façon hypothétique, sans que l’autorité administrative n’ait beaucoup développé son projet. Le contrôle des caractéristiques précises d’un projet, dont l’exigence est désormais abandonnée, permettait pourtant de s’assurer de sa réalité.

Il est donc regrettable, en dépit des premiers commentaires sur le nécessaire caractère rigoureux du contrôle de la réalité des projets, que le Conseil d’Etat, à rebours de toute son histoire jurisprudentielle, allège son contrôle sur certains actes de l’administration qui se trouvent, de surcroît, être de ceux qui limitent le plus le droit de propriété.

Cette jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire a été très vite appliquée par les juridictions du fond et réitérée par le Conseil d’Etat, reprenant le considérant de principe de cet arrêt. En conséquence, des décisions rendues antérieurement sur le fondement de l’ancienne jurisprudence ont parfois été annulées. Toutefois, on note déjà aussi plusieurs arrêts postérieurs qui censurent des décisions de préemption au motif que la réalité du projet n’était pas établie. C’est le signe d’un contrôle allégé, mais maintenu, sur le motif des décisions de préemption.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Pas de « commerce exotique » à la place du resto étoilé par Julien Heyligen
mercredi 09 juillet 2008 | Le Parisien




Extraits :

« La mairie préempte les Armes de France pour éviter que cette table réputée ne soit transformée en restaurant indien. Une première en Essonne.

LE POULET tikka ne remplacera pas le célèbre oeuf mollet en croûte de cèpe dans les assiettes des Armes de France. Fermé depuis huit mois ce restaurant haut de gamme, situé à Corbeil-Essonnes, devait devenir un établissement de spécialités indo-pakistanaises.

Mais il a été finalement préempté pour 120 000 € lundi soir par la ville, lors d'un conseil municipal.

Une première en Essonne, qui fait suite à un article de la loi Dutreil. Entré en vigueur en décembre dernier, celui-ci autorise les communes à être prioritaires pour acquérir des fonds de commerce et maintenir une diversité des enseignes.

« Il y a assez de restaurants étrangers par rapport aux restaurants français », résume, maladroitement, Jean-Luc Raymond, adjoint au maire et... patron du Coq hardi, autre table fameuse de la commune.

« Les Armes de France sont une adresse et un lieu prestigieux »

La mairie justifie cette décision après avoir constaté qu'« en matière de commerces de bouche le centre-ville de Corbeil était majoritairement occupé par des commerces de vente à emporter à dominante exotique ».

En résumé, trop de kebabs et pas assez de blanquettes de veau. La formulation « exotique » a fait bondir l'opposition. « Qu'entendez-vous par ce mot ? Je suis interloqué. Je vais l'envoyer à tous les restaurateurs de la commune ! » s'indigne Carlos Da Silva, conseiller municipal PS. « Si vous étiez habitué des guides gastronomiques, vous verriez que cela désigne simplement une cuisine qui n'est pas française et traditionnelle », réplique Jean-Luc Raymond. Le maire UMP, Serge Dassault, compréhensif, décide de retirer le mot de la délibération et coupe court à la polémique. « Nous entendons juste garder la qualité gastronomique extraordinaire des Armes de France », précise-t-il. Et d'ajouter, dans un sourire : « Vous savez, j'adore manger chinois. »

« Légalement, ils ont parfaitement le droit d'agir comme cela, décrypte Fabrice Maréchal, spécialiste de droit de préemption à la chambre de commerce de l'Essonne. L'objectif est de pouvoir préserver une diversité. Par exemple, un charcutier ferme, la mairie peut décider d'en remettre un. A l'inverse, s'il y a quinze banques et qu'une ferme, il est possible d'en changer l'orientation commerciale. » Et maintenant ? « Les Armes de France sont une adresse et un lieu prestigieux, qui possède une bonne image. Les repreneurs devraient être nombreux », assure-t-on à l'hôtel de ville de Corbeil.

A condition d'être chef en gastronomie française. Et tant pis pour les amateurs de riz basmati. »



Commentaire :

Ce qui pouvait être prédit sans trop de risque se réalise : la préemption des fonds de commerce, désormais possible, donne lieu aux mêmes abus que la préemption des biens immobiliers.

Cet article du Parisien en donne une intéressante illustration. Il s’agit pour la commune de préempter pour éviter l’installation d’un commerce qui n‘est pas souhaité, en l’occurrence un restaurant « exotique », en remplacement d’un restaurant traditionnel.

En matière de préemption des biens immobiliers, on sait qu’il est illégal de préempter à seule fin d’empêcher un acquéreur donné de s’installer (Cf. ma note du 19 juillet 2007). La difficulté est ici qu’il s’agit de préemption de fonds de commerce pour laquelle la loi parle de « sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ». Il doit donc être possible de tenir compte du commerce implanté par rapport au commerce qu’il remplace.

Toutefois, au regard de cet objectif de sauvegarde du commerce, un restaurant indien est … un restaurant, au même titre que le restaurant auquel il souhaite succéder. Il est peu probable que le périmètre délimité par la commune prévoit la sauvegarde des restaurants gastronomiques, ce qui serait d’ailleurs d’une légalité discutable. Cette succession de restaurants ne porte donc pas atteinte à la sauvegarde du commerce.

Aussi, contrairement à l’opinion citée dans l’article, cette décision de préemption semble d’une légalité très contestable, une préférence gastronomique ne constituant pas un motif légal de préemption.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public