Conseil d’Etat, 3 décembre 2007, Commune de Saint-Bon Tarentaise, req. n° 306949, à paraître aux tables



Extrait : « Considérant que, pour suspendre, à la demande des sociétés Pierre et Vacances Promotion Immobilière et Courchevel 1650 Loisirs, acquéreurs évincés, les décisions du 23 avril 2007 par lesquelles le maire de la COMMUNE DE SAINT-BON TARENTAISE a exercé le droit de préemption de la commune sur trois biens faisant partie d'un même ensemble immobilier, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a estimé comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de ces décisions les moyens tirés de ce qu'elles ne permettaient pas de poursuivre les objectifs visés aux articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme dès lors, d'une part, que la société Pierre et Vacances Promotion Immobilière a acquis les fonds de commerce alors que la commune ne sera, au terme de la procédure de préemption, que propriétaire des murs, et, d'autre part, que l'activité touristique de cette société est conforme à l'objectif poursuivi par la commune ;

(…)

Considérant, en second lieu, que la circonstance que l'acquéreur évincé exercerait une activité conforme à l'objectif poursuivi par la décision de préemption est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ; que, par suite, en prenant en compte l'activité touristique de la société Pierre et Vacances Promotion Immobilière pour apprécier la légalité des décisions de préemption, le juge des référés a commis une autre erreur de droit ; »



Commentaire : La commune de Saint-Bon Tarentaise a préempté plusieurs biens immobiliers que la société Pierre et Vacances souhaitait acheter. Le juge des référés du Tribunal administratif de Grenoble a suspendu cette décision en étant notamment sensible au fait que l'activité touristique de cette société était conforme à l'objectif poursuivi par la commune. La commune avait vraisemblablement invoqué les dispositions de l’article L. 300-1 qui permettent de préempter pour « favoriser le développement des loisirs et du tourisme ».

Avec l’arrêt commenté le Conseil d’Etat casse cette ordonnance en posant que « la circonstance que l'acquéreur évincé exercerait une activité conforme à l'objectif poursuivi par la décision de préemption est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ».

Une telle solution est loin d’être totalement surprenante. La prérogative de préemption est conférée pour poursuivre certains objectifs qui doivent être mentionnés dans la décision de préemption. En revanche, les objectifs de l’acquéreur ne sont pas toujours connus. Il n’a d’ailleurs ni à les exprimer ni à les respecter s’il les exprime. Il est donc délicat de comparer les objectifs poursuivis par chacun pour rechercher qui pourrait le mieux les remplir.

Toutefois, il aurait pu être soutenu, par analogie avec la création des services publics, que la préemption n’était possible que si le libre jeu du marché n’aboutissait pas à la réalisation de l’objectif poursuivi.

En réalité, le droit de préemption, tout au moins celui visé par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme, est conféré en vue de la réalisation d’un certain nombre d’actions ou d’opérations. Ce qui importe donc, c’est que l’objectif poursuivi soit légal. Les objectifs poursuivis par l’acheteur, en revanche, sont indifférents. Une collectivité locale peut donc poursuivre exactement le même objectif que l’acquéreur évincé.

Aussi, de même que le titulaire du droit de préemption ne pourra invoquer l’objectif de l’acheteur pour justifier sa décision de préemption, l’acheteur ne pourra, à l’appui de son recours, invoquer le fait qu’il poursuivait le même objectif que le titulaire du droit de préemption.


Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Conseil d'Etat 12 Novembre 2007 SARL GLOBE INVEST c/ VILLE DE PARIS, req. n° 295798, à paraître aux tables



Extraits : « Considérant que la SARL GLOBE INVEST demande l'annulation de l'ordonnance du 7 juillet 2006 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté comme irrecevable sa demande tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de la décision du 27 janvier 2006 par laquelle la société immobilière d'économie mixte de la ville de Paris a préempté les lots n° 3, 4, 102 et 103 d'un ensemble immobilier situé 36, rue de Belleville à Paris ;

Considérant qu'aux termes de l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme : « À compter de la réception de l'offre d'acquérir, le propriétaire dispose d'un délai de deux mois pour notifier au titulaire du droit de préemption : a) Soit qu'il accepte le prix ou les nouvelles modalités proposés b) Soit qu'il maintient le prix ou l'estimation figurant dans sa déclaration et accepte que le prix soit fixé par la juridiction compétente en matière d'expropriation c) Soit qu'il renonce à l'aliénation » ; que la seule circonstance qu'un propriétaire renonce, en application de ces dispositions, à aliéner un bien qui fait l'objet d'une décision de préemption n'est pas de nature, à elle seule, à épuiser les effets de cette décision ; qu'ainsi, en jugeant que la renonciation des propriétaires à aliéner les lots mentionnés, à la suite de la décision de préemption du 27 janvier 2006, rendait sans objet la demande de suspension présentée par la SARL GLOBE INVEST, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a commis une erreur de droit ; que, dès lors, l'ordonnance du 7 juillet 2006 doit être annulée en tant qu'elle a décidé que la demande était irrecevable. »



Commentaire : Lorsqu’une préemption est décidée à un prix inférieur à celui figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner, l’article R. 213-10 du code de l’urbanisme offre trois options au vendeur : soit accepter le prix, soit maintenir le prix et accepter la saisine du juge de l’expropriation, soit enfin renoncer à la vente.

Parallèlement, le vendeur dispose de la possibilité de saisir le juge administratif, tant pour faire annuler, que pour faire suspendre la décision de préemption.

Avec la décision commentée, le Conseil d’Etat vient d’affirmer l’indépendance des deux procédures.

Le Tribunal administratif de Paris, saisi en référé, avait jugé que la renonciation des propriétaires à aliéner rendait sans objet la demande de suspension. Le Conseil d’Etat, statuant en tant que juge de cassation, a censuré cette ordonnance pour erreur de droit. Il a rappelé que la renonciation n'épuisait pas les effets de la décision de préemption.

Une telle solution doit être approuvée. En effet, renoncer à l’aliénation, c’est renoncer à vendre à la collectivité préemptrice, le cas échéant à un prix inférieur. Mais, le vendeur peut souhaiter persister dans son projet de vendre à un vendeur déterminé et à un prix librement négocié. C'est en celà que la décision de préemption produit des effets, même en cas de renonciation à la vente après préemption. Le vendeur ne doit donc pas se voir privé de la possibilité d’obtenir l’annulation de la décision de préemption. Il ne doit pas non plus se voir privé de la possibilité d’obtenir la suspension de la décision de préemption, comme en l’espèce, ce qui est encore plus remarquable.

Il aurait été possible de discuter, sur le terrain de l’urgence, la logique de la renonciation à la vente. Toutefois, au regard des délais de jugement du juge de l’expropriation, et des délais de réalisation de la vente qui peut s’en suivre, la saisine du juge du référé suspension apparaît comme plus appropriée dans la perspective d'une vente rapide.


Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Tribunal administratif de Cergy-Pontoise 5 mars 2007 Melle Nathalie H. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 0701466



Extrait : « Considérant, en premier lieu, qu’eu égard aux effets d’une décision de préemption notamment, comme en l’espèce, lorsque la commune propose un prix inférieur à celui convenu entre les parties, la condition d’urgence est présumée satisfaite au bénéfice du vendeur ; qu’en outre, Melle H. fait état d’une situation financière difficile, non contestée par la commune, qui justifie son intérêt à vendre rapidement le bien au prix stipulé dans la promesse de vente. »



Commentaire : On sait que lorsque l’acquéreur évincé demande la suspension d’une décision de préemption, la condition d’urgence est présumée remplie (CE Sect. 13 novembre 2002 Hourdin). Selon, le Conseil d’Etat, la suspension a, en principe, pour conséquence « selon le cas, non seulement de faire obstacle à la prise de possession et au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme » (CE, 23 juillet 2003, Sté Atlantique terrains).

En revanche, le vendeur doit démontrer une urgence spécifique, urgence qui peut résulter d’un besoin d’argent (CE 14 nov. 2003, Colladant). Le vendeur est donc paradoxalement dans une situation moins favorable que l’acheteur, alors même que c’est son bien qui fait l’objet de la décision de préemption.

Dans l’affaire commentée, la commune de Saint-Ouen avait décidé de préempter un studio de 17 m2 (!) à un prix inférieur au compromis de vente. Seule la venderesse avait demandé la suspension, en invoquant notamment des difficultés financières.

L’ordonnance commentée innove en posant une présomption d’urgence au profit du vendeur. La situation financière difficile, qui est rappelée, apparaît dans la décision comme superfétatoire.

Cette présomption d’urgence trouve à s’appliquer lorsque le prix proposé est inférieur à celui du compromis de vente. C’est assez logique car le vendeur est alors confronté au dilemme, soit de vendre relativement rapidement à la commune, mais à un prix inférieur, soit de tenir bon sur le prix, mais de renoncer temporairement à la vente.

Toutefois, cette ordonnance laisse entendre qu’il pourrait aussi y avoir présomption d’urgence dans l’hypothèse d’une préemption au prix du compromis de vente. Dans une telle hypothèse, la vente est considérée comme réalisée. Toutefois, le prix peut n’être versé que six mois après la préemption (article L. 213-14 du code de l’urbanisme), ce qui peut être très gênant pour le vendeur.

Une telle ordonnance, qui suspend la décision de préemption contestée, est ainsi très intéressante en ce qu’elle améliore sensiblement la situation du vendeur devant le juge du référé.


Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Cour administrative d’appel de Paris, 18 octobre 2007, Ville de Paris, req n° 06PA02094



Extrait : « Considérant, d'une part, que si le maire de Paris pouvait légalement, sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme, motiver sa décision de préempter les terrains en vue de la construction de logements sociaux, en se référant à la délibération du Conseil de Paris en date des 20 et 21 octobre 2003 arrêtant le programme local d'habitat, lequel prévoit expressément l'exercice du droit de préemption pour la construction de logements sociaux dans le quatorzième arrondissement, cette seule référence ne saurait tenir lieu de motivation de ladite décision en tant qu'elle était relative à un équipement de proximité, dont il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'il se rattacherait à une opération de logement social ; qu'ainsi cette décision qui ne précise pas la nature du projet d'équipement public en vue duquel est exercé le droit de préemption urbain, ne satisfait pas aux exigences de motivation découlant de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme ;

Considérant, d'autre part, que le rapport de la direction du logement et de l'habitat de janvier 2005 se borne à indiquer que les terrains susceptibles d'être préemptés pourraient permettre, outre la construction de dix-sept logements sociaux, la réalisation d'un ou plusieurs équipements de proximité, sans en préciser la consistance et la destination ; qu'ainsi la VILLE DE PARIS, par ce seul document qu'elle produit, ne peut être regardée comme ayant conçu, à la date de la décision de préemption, un projet précis d'équipement public ; que la décision de préemption en date du 10 février 2005 est donc entachée d'illégalité sur ce point ; que compte tenu de la superficie importante affectée à ce projet d'équipement et de ce qu'il ne serait pas implanté sur une parcelle pouvant être dissociée de celles servant d'assiette au projet de logements sociaux, cette illégalité est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, qui ne présente pas un caractère divisible ».



Commentaire : l’excès de motivation peut nuire ! On sait qu’une décision de préemption doit être motivée et que le juge administratif exerce un contrôle rigoureux sur une telle motivation. Aussi un certain nombre de titulaires du droit de préemption sont tentés de multiplier les projets dans leur décision de préemption, estimant sans doute qu'en cas de recours l’un au moins sera admis. Pour autant, la motivation doit correspondre à un motif réel, c’est-à-dire à un projet existant.

C’est ainsi que la Ville de Paris a décidé de préempter un immeuble « en vue de réaliser un programme de dix-sept logements sociaux et un équipement public de proximité ». La réalisation de logements sociaux était justifiée par la référence à la délibération arrêtant le programme local de l'habitat, lequel prévoyait l'exercice du droit de préemption pour la construction de tels logements dans l’arrondissement concerné. Ce motif a été admis par la Cour.

En revanche, la Ville de Paris a été incapable de préciser la consistance et la destination de l’équipement public, qui ne se rattachait pas à la réalisation des logements sociaux. La motivation a donc été regardée comme insuffisante sur ce point par la Cour administrative d’appel de Paris.

Restait alors à décider de l’impact de cette illégalité partielle sur la légalité globale de la décision de préemption. La Cour a relevé que l’équipement public occupait une superficie importante, sans pour autant d'ailleurs indiquer sa proportion. Elle a aussi relevé le caractère indissociable du terrain d’assiette de l’équipement par rapport au reste du projet. En conséquence, la Cour a estimé que la décision de préemption était indivisible et qu’elle devait être annulée dans son ensemble.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 10 juillet 2007, commune d’Ivry-sur-Seine, req. n° 294142



Extrait : « Considérant que l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret ( ) ; que le deuxième alinéa de cet article dispose que Les personnes publiques énumérées à l'alinéa précédent sont tenues de notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et d'indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun ; que par lettre du 4 janvier 2006, le maire de la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a demandé au Premier ministre de prendre le décret d'application prévu par la disposition susmentionnée et, en tout état de cause, d'indemniser la commune du préjudice qu'elle avait subi, au motif que l'absence d'intervention de ce décret l'avait privée de la possibilité d'exercer le droit de priorité prévu à l'article 30 précité à l'occasion d'une opération d'acquisition de deux parcelles sises sur son territoire et appartenant à l'établissement public Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (APHP) ;

(…)

Sur les conclusions à fin d'indemnité :

(…)
Considérant, en second lieu, que le fait pour l'Etat de s'être abstenu, pendant une durée de quinze ans, de prendre le décret auquel était subordonné l'exercice par les communes du droit de priorité institué par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 à l'égard de tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à des établissements publics, est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité ; que, par suite, faute de pouvoir recourir à ce droit de priorité, qui lui aurait permis d'acquérir les parcelles en cause, avant toute mise sur le marché, au prix déterminé par le directeur des services fiscaux en vertu du deuxième alinéa de cet article 30, la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a subi un préjudice en faisant l'acquisition de ces biens à un prix supérieur résultant, dans le cadre de l'exercice de son droit de préemption, à celui fixé par le juge du tribunal de grande instance de Créteil le 8 décembre 2005 ;

Considérant que si l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 renvoie au décret le soin de définir les établissements publics dont les cessions d'immeubles seraient susceptibles d'entrer dans le champ d'application du droit de priorité précité en faveur des communes, il ne fournit aucune indication sur la nature des établissements publics concernés et en particulier sur le point de savoir si des établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ; que, dans ces conditions, la carence fautive du gouvernement à prendre ce décret ne peut être regardée comme la seule raison pour laquelle la commune requérante, faute de pouvoir faire usage du droit de priorité, a fait usage du droit de préemption et acquis ces parcelles à un prix plus élevé ; qu'ainsi, un lien certain de causalité ne peut être établi entre la faute de l'administration et le préjudice subi par la commune ; que, par suite, les conclusions de cette dernière tendant à ce que l'Etat lui alloue une indemnité de 94 725,20 euros doivent être rejetées ; »



Commentaire : Même si cet arrêt a pour origine une décision de préemption exercée par la commune d’Ivry-sur-Seine sur des parcelles appartenant à une autre personne publique (l’Assistance publique des hôpitaux de Paris), il n’intéresse qu’indirectement le droit de préemption.

La loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) avait institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics. Cette loi prévoyait que les communes devaient se voir notifier l’intention d’aliéner ainsi que « le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux ». Ce droit de priorité différait de la préemption notamment en ce qu’il s'exerçait avant la recherche d'un acheteur.

Mais cette loi nécessitait un décret d’application, décret qui n’a jamais été adopté. Cette carence qui a duré 15 ans était incontestablement fautive, ainsi que le Conseil d’Etat l’a d’ailleurs reconnu dans cet arrêt. On peut préciser que ce droit de priorité est mort avant d’avoir vécu puisqu’il a été abrogé par la loi ENL du 13 juillet 2006.

La commune d’Ivry-sur-Seine, faute de pouvoir utiliser son droit de priorité, a exercé son droit de préemption sur deux parcelles de l'APHP. Mais elle les a acquises à un prix supérieur à l’estimation des services fiscaux, ce prix ayant été réévalué, comme c’est souvent le cas, par le juge de l’expropriation.

Elle a demandé à être indemnisé de son préjudice, résultant du surcoût payé, surcoût qu’elle a attribué à l’absence de décret d’application relatif au droit de priorité. Le Conseil d’Etat vient de rejeter cette demande, en posant que, si la carence à prendre ce décret était incontestablement fautive, le lien de causalité n’est pas établi. Le Conseil d’Etat considère en effet que le pouvoir réglementaire disposait d’une certaine latitude pour préciser quels établissements publics étaient concernés et notamment si les « établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ».

En conséquence, le Conseil d’Etat estime que cette absence de décret d’application n’est pas la seule raison pour laquelle la commune d’Ivry a acquis les parcelles à un prix plus élevé.

Il peut en effet être rappelé que si une décision de préemption doit, pour être légale, répondre à un certain nombre de critères, en revanche, la décision de recourir, ou de ne pas recourir, à la préemption relève largement de l’opportunité. Dès lors, tant l’exercice du droit de priorité, s’il avait été possible, que l’exercice du droit de préemption, ne sont jamais certains. Il est difficile dans ces conditions d’établir un lien de causalité incontestable lorsqu’un préjudice est invoqué dans un cas tel que celui soumis au Conseil d’Etat.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public