Conseil d’Etat, 2 novembre 2015, Commune de Choisy-le-roi, req. n° 374957, à paraître aux tables

Extraits : « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

Commentaire : Le droit de préemption ne peut être exercé que si le titulaire de ce droit dispose d’un projet antérieur. Il s’agit ainsi d’éviter une pratique malheureusement trop répandue d’acquisition motivée par des raisons de pure opportunité.

Pour autant, la jurisprudence et la législation n’ont cessé d’alléger cette condition. Alors qu’initialement, un « projet précis et certain » était nécessaire (CE, Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, rec. p. 59), le conseil d’Etat, depuis un arrêt Commune de Meung-sur-Loing (CE, 7 mars 2008, req. n° 288371, rec. p. 97), s’est contenté d’un projet suffisamment réel, mais aux caractéristiques encore imprécises.

Le législateur, de son côté, a admis que, lorsqu’un programme local de l’habitat a préalablement fait l’objet d’une délibération de la commune, la décision de préemption pouvait s’y référer (loi du 13 décembre 2000, dernier § de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Cela permet à certaines communes, à l’appui de leurs décisions de préemption, de systématiquement viser une telle délibération, lorsqu’elle fait état de la volonté de réaliser un programme de logements sociaux.

Pour autant, il convenait que « l’acquisition de l’immeuble soit justifiée par une politique locale de l’habitat qui implique le développement organisé d’une offre de logements adaptés aux besoins propres de chaque catégorie de population » (CE, 27 avril 2001, commune de Montreuil, req. n° 202791, tab. p. 1226).

Le Conseil d’Etat vient de modifier un peu plus l’équilibre fragile en la matière entre, d’une part, la liberté du commerce et de l’industrie, qui passe par la possibilité pour un vendeur de vendre à l’acquéreur et au prix de son choix et pour un acquéreur de mener à bien son projet immobilier, et, d’autre part, l’intérêt général qui permet d’exercer la prérogative exorbitante qu’est le droit de préemption, lorsqu’il existe effectivement un projet public.

En effet, dans l'affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commune de Choisy, les juridictions du fond avaient annulé la décision de préemption de la commune, motivée par la volonté de réaliser 35 logements sociaux, en considérant que, au vu des justificatifs produits, la commune ne justifiait pas d’un projet suffisamment réel. Par ailleurs, cette commune n’avait sans doute pas adopté de programme local de l’habitat.

Le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt déféré en posant que « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

Le Conseil d’Etat invente ainsi la justification auto-réalisatrice en matière de droit de préemption. Le fait d’invoquer un projet d’une certaine ampleur, « par lui-même », constituerait une action ou une opération d’aménagement. Le Conseil d’Etat va même plus loin en affirmant qu’un tel projet, « par nature », aurait pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat.

C’est oublier qu’il existe, dans la réalité, une différence importante entre le projet allégué pour justifier une décision de préemption et la réalisation effective d’un tel projet. La décision de préemption ne réalise donc pas, en elle-même, le projet immobillier.

Un projet de construction n’est pas « en lui-même » une action ou une opération d’aménagement, mais l’annonce de ce qui pourrait avoir lieu et dont rien dans le droit de l’urbanisme actuel, n’impose la réalisation effective. Il n’est en effet pas rare que des décisions de préemption n’aboutissent jamais à la réalisation du projet invoqué. Exiger que le titulaire du droit de préemption puisse justifier d’un projet préexistant permet de limiter certains abus. Ne plus l’exiger permet de faire de l’invocation d’un projet de logements sociaux une espèce de motivation universelle.

De même, un projet de construction n’a « par nature » aucun objet précis. Comme le dit Giraudoux, « jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Cette conception essentialiste d’un projet va se heurter de surcroît à de grandes difficultés d’application : A partir de combien de logements, un projet aura-t-il le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement, ce nombre doit-il tenir compte de la population du titulaire du droit de préemption, doit-il tenir compte de la structure du marché de l’habitation local…

L’affaire a été renvoyée par le Conseil d’Etat à la cour administrative d’appel. Peut-être donnera-t-elle plus de précisions en la matière.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Cour administrative d’appel de Paris, 18 octobre 2007, Ville de Paris, req n° 06PA02094



Extrait : « Considérant, d'une part, que si le maire de Paris pouvait légalement, sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme, motiver sa décision de préempter les terrains en vue de la construction de logements sociaux, en se référant à la délibération du Conseil de Paris en date des 20 et 21 octobre 2003 arrêtant le programme local d'habitat, lequel prévoit expressément l'exercice du droit de préemption pour la construction de logements sociaux dans le quatorzième arrondissement, cette seule référence ne saurait tenir lieu de motivation de ladite décision en tant qu'elle était relative à un équipement de proximité, dont il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'il se rattacherait à une opération de logement social ; qu'ainsi cette décision qui ne précise pas la nature du projet d'équipement public en vue duquel est exercé le droit de préemption urbain, ne satisfait pas aux exigences de motivation découlant de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme ;

Considérant, d'autre part, que le rapport de la direction du logement et de l'habitat de janvier 2005 se borne à indiquer que les terrains susceptibles d'être préemptés pourraient permettre, outre la construction de dix-sept logements sociaux, la réalisation d'un ou plusieurs équipements de proximité, sans en préciser la consistance et la destination ; qu'ainsi la VILLE DE PARIS, par ce seul document qu'elle produit, ne peut être regardée comme ayant conçu, à la date de la décision de préemption, un projet précis d'équipement public ; que la décision de préemption en date du 10 février 2005 est donc entachée d'illégalité sur ce point ; que compte tenu de la superficie importante affectée à ce projet d'équipement et de ce qu'il ne serait pas implanté sur une parcelle pouvant être dissociée de celles servant d'assiette au projet de logements sociaux, cette illégalité est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, qui ne présente pas un caractère divisible ».



Commentaire : l’excès de motivation peut nuire ! On sait qu’une décision de préemption doit être motivée et que le juge administratif exerce un contrôle rigoureux sur une telle motivation. Aussi un certain nombre de titulaires du droit de préemption sont tentés de multiplier les projets dans leur décision de préemption, estimant sans doute qu'en cas de recours l’un au moins sera admis. Pour autant, la motivation doit correspondre à un motif réel, c’est-à-dire à un projet existant.

C’est ainsi que la Ville de Paris a décidé de préempter un immeuble « en vue de réaliser un programme de dix-sept logements sociaux et un équipement public de proximité ». La réalisation de logements sociaux était justifiée par la référence à la délibération arrêtant le programme local de l'habitat, lequel prévoyait l'exercice du droit de préemption pour la construction de tels logements dans l’arrondissement concerné. Ce motif a été admis par la Cour.

En revanche, la Ville de Paris a été incapable de préciser la consistance et la destination de l’équipement public, qui ne se rattachait pas à la réalisation des logements sociaux. La motivation a donc été regardée comme insuffisante sur ce point par la Cour administrative d’appel de Paris.

Restait alors à décider de l’impact de cette illégalité partielle sur la légalité globale de la décision de préemption. La Cour a relevé que l’équipement public occupait une superficie importante, sans pour autant d'ailleurs indiquer sa proportion. Elle a aussi relevé le caractère indissociable du terrain d’assiette de l’équipement par rapport au reste du projet. En conséquence, la Cour a estimé que la décision de préemption était indivisible et qu’elle devait être annulée dans son ensemble.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public