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Un projet de construction de logements sociaux permet-il l'exercice du droit de préemption urbain ?

Conseil d’Etat, 2 novembre 2015, Commune de Choisy-le-roi, req. n° 374957, à paraître aux tables

 

Extraits : Salle du contentieux CE.jpg« un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

Commentaire : Le droit de préemption ne peut être exercé que si le titulaire de ce droit dispose d’un projet antérieur. Il s’agit ainsi d’éviter une pratique malheureusement trop répandue d’acquisition motivée par des raisons de pure opportunité.

choisy le roi.jpgPour autant, la jurisprudence et la législation n’ont cessé d’alléger cette condition. Alors qu’initialement, un « projet précis et certain » était nécessaire (CE, Sect., 26 février 2003, Bour, req. n° 231558, rec. p. 59), le conseil d’Etat, depuis un arrêt Commune de Meung-sur-Loing (CE, 7 mars 2008, req. n° 288371, rec. p. 97), s’est contenté d’un projet suffisamment réel, mais aux caractéristiques encore imprécises.

Le législateur, de son côté, a admis que, lorsqu’un programme local de l’habitat a préalablement fait l’objet d’une délibération de la commune, la décision de préemption pouvait s’y référer (loi du 13 décembre 2000, dernier § de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme). Cela permet à certaines communes, à l’appui de leurs décisions de préemption, de systématiquement viser une telle délibération, lorsqu’elle fait état de la volonté de réaliser un programme de logements sociaux.

Pour autant, il convenait que « l’acquisition de l’immeuble soit justifiée par une politique locale de l’habitat qui implique le développement organisé d’une offre de logements adaptés aux besoins propres de chaque catégorie de population » (CE, 27 avril 2001, commune de Montreuil, req. n° 202791, tab. p. 1226).

Le Conseil d’Etat vient de modifier un peu plus l’équilibre fragile en la matière entre, d’une part, la liberté du commerce et de l’industrie, qui passe par la possibilité pour un vendeur de vendre à l’acquéreur et au prix de son choix et pour un acquéreur de mener à bien son projet immobilier, et, d’autre part, l’intérêt général qui permet d’exercer la prérogative exorbitante qu’est le droit de préemption, lorsqu’il existe effectivement un projet public.

En effet, dans l'affaire ayant donné lieu à l’arrêt Commune de Choisy, les juridictions du fond avaient annulé la décision de préemption de la commune, motivée par la volonté de réaliser 35 logements sociaux, en considérant que, au vu des justificatifs produits, la commune ne justifiait pas d’un projet suffisamment réel. Par ailleurs, cette commune n’avait sans doute pas adopté de programme local de l’habitat.

Le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt déféré en posant que « un projet de construction de trente-cinq logements sociaux, eu égard à son ampleur et à sa consistance, présente par lui-même le caractère d'une action ou d'une opération d'aménagement et a par nature pour objet la mise en oeuvre d'une politique locale de l'habitat. Il permet donc l'exercice du droit de préemption urbain. »

Le Conseil d’Etat invente ainsi la justification auto-réalisatrice en matière de droit de préemption. Le fait d’invoquer un projet d’une certaine ampleur, « par lui-même », constituerait une action ou une opération d’aménagement. Le Conseil d’Etat va même plus loin en affirmant qu’un tel projet, « par nature », aurait pour objet la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat.

C’est oublier qu’il existe, dans la réalité, une différence importante entre le projet allégué pour justifier une décision de préemption et la réalisation effective d’un tel projet. La décision de préemption ne réalise donc pas, en elle-même, le projet immobillier.

Un projet de construction n’est pas « en lui-même » une action ou une opération d’aménagement, mais l’annonce de ce qui pourrait avoir lieu et dont rien dans le droit de l’urbanisme actuel, n’impose la réalisation effective. Il n’est en effet pas rare que des décisions de préemption n’aboutissent jamais à la réalisation du projet invoqué. Exiger que le titulaire du droit de préemption puisse justifier d’un projet préexistant permet de limiter certains abus. Ne plus l’exiger permet de faire de l’invocation d’un projet de logements sociaux une espèce de motivation universelle.

De même, un projet de construction n’a « par nature » aucun objet précis. Comme le dit Giraudoux, « jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité ». Cette conception essentialiste d’un projet va se heurter de surcroît à de grandes difficultés d’application : A partir de combien de logements, un projet aura-t-il le caractère d’une action ou d’une opération d’aménagement, ce nombre doit-il tenir compte de la population du titulaire du droit de préemption, doit-il tenir compte de la structure du marché de l’habitation local…

L’affaire a été renvoyée par le Conseil d’Etat à la cour administrative d’appel. Peut-être donnera-t-elle plus de précisions en la matière.

 

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

 

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