Conseil d’Etat 18 juin 2007 M. Philippe A. c/ Commune d’Antibes, req. n° 300320



Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2132 du code de l'urbanisme : « Toute aliénation ( ) est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. /(...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration ( ) vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) » ; qu'aux termes de l'article R. 2136 du même code : « Dès réception de la déclaration, le maire en transmet copie au directeur des services fiscaux en lui précisant si cette transmission vaut demande d'avis (...) » ; que l'article R. 21321 de ce code ajoute que « Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre des finances prévu à l'article 3 du décret du 5 juin 1940 modifié » et que « L'avis du service des domaines doit être formulé dans un délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition » ; qu'il ressort de ces dispositions que la consultation dans les conditions prévues par les dispositions précitées du service des domaines constitue, lorsqu'elle est requise, une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ;
Considérant qu'il ressort des pièces soumises au juge des référés du tribunal administratif de Nice que l'avis du service des domaines, daté du 22 septembre 2006, soit le jour même de la décision de préemption litigieuse, n'a été reçu par la commune d'Antibes que postérieurement à cette décision, le 26 septembre ; que, dès lors, le juge des référés a commis une erreur de droit en estimant que le moyen tiré de l'absence d'avis régulier du service des domaines, préalable à l'exercice du droit de préemption, n'était pas propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ; qu'ainsi, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée ;»



Commentaire : Le code de l’urbanisme impose, lorsque le prix de la vente d’un bien excède un certain montant (75.000 euros depuis 2001), de recueillir l’avis du service des domaines, qui est un service de l’Etat. Ce service va évaluer le bien en fonction des transactions comparables déjà intervenues.

Le paradoxe de cet avis des domaines est qu’il fait l’objet d’un contrôle très formel du juge administratif, en dépit de son caractère purement consultatif.

Le Conseil d’Etat parle à son sujet de « formalité substantielle dont la méconnaissance entache d'illégalité la décision de préemption ». L’arrêt commenté illustre ainsi l’exigence que, non seulement l’avis du service des domaines ait été sollicité, mais aussi qu’il soit parvenu à l’autorité titulaire du droit de préemption avant qu’elle ne prenne sa décision. Il est vrai que, sinon, il n’y aurait effectivement pas grand sens à imposer le recueil de cet avis.

Le service des domaines ayant un mois pour se prononcer et l’autorité titulaire du droit ayant deux mois pour notifier sa décision de préemption, cette dernière doit assez rapidement solliciter un tel avis si elle veut encore être dans les délais pour préempter.

Pour autant, contrairement à ce qui est souvent cru, cet avis du service des domaines ne lie pas l’autorité administrative. Ainsi, lorsque l’avis du service des domaines estime que le prix de vente correspond à l’état du marché, il est néanmoins possible de préempter à un prix inférieur. Certaines communes, pour affoler les propriétaires et mieux faire pression sur eux, ne s’en privent d’ailleurs pas. Il est paradoxal d’imposer un avis qui va se fonder sur la réalité du marché immobilier et de permettre ensuite qu’un prix soit fixé, sans aucune justification.

On peut aussi signaler que s’il est possible de préempter à un prix inférieur à celui des domaines, il est également possible de préempter à un prix supérieur. C’est juridiquement possible mais il n’est pas certain que cela soit déjà arrivé…


Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

La loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble, dite loi Aurillac, a souhaité protéger les locataires en cas de vente « à la découpe » de leur immeuble. La loi du n° 75-1351 du 31 décembre 1975 avait déjà imposé, avant toute vente, de proposer aux locataires d’un immeuble divisé en lots acheter le bien. La loi du 13 juin 2006 est allée plus loin en instituant, dans certaines conditions, un mécanisme comparable au bénéfice des locataires en cas de vente dans sa totalité et en une seule fois d’un immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte de plus de dix logements.



Cette loi, issue d’une proposition de loi, n’avait vocation initialement qu’à régler les relations entre bailleurs et locataires. Elle a été enrichie, lors de son passage en première lecture au Sénat, d’un mécanisme d’information de la commune sur laquelle se trouve l’immeuble et d’un droit de préemption à son bénéfice. Cet ajout a été codifié à l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme. Cet article peut être cité in extenso. Il dispose que « En cas de vente d'un immeuble à usage d'habitation, la commune peut faire usage de son droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires. »

Ainsi, par le double effet d’un amendement adopté sans précaution de rédaction suffisante et de la codification d’une partie seulement de la loi, le droit de préemption des communes vient de s’enrichir d’une innovation potentiellement redoutable.


On sait que le juge administratif contrôle de façon rigoureuse la motivation d’une décision de préemption ainsi que la réalité des actions ou opérations projetées. Or, la nouveauté de la préemption destinée au maintien des locataires dans les lieux est qu’elle s’auto-justifie et s’auto-réalise. Une décision de préemption prise dans le cadre de l’article L. 210-2 relatif au maintien des locataires dans les lieux peut être motivée par …le maintien des locataires dans les lieux et avoir pour objet…le maintien dans les lieux des locataires.

Ainsi, n’importe quelle décision de préemption prise par une commune, à partir du moment où elle porte sur un bien loué, risque de pouvoir être justifiée par le maintien du locataire dans les lieux, indépendamment d’ailleurs de la raison réelle de la décision de préemption, qui peut être fort différente.

Une telle solution ne saurait être acceptée car elle permettrait de s’affranchir de l’exigeant contrôle développé par le juge administratif sur la légalité des décisions de préemption et parce qu’elle romprait l’équilibre fragile institué en matière de droit de préemption entre prérogatives de puissance publique en matière de transactions immobilières et liberté des acteurs sur ce marché.

Il est donc à souhaiter que les juridictions administratives exigent une motivation qui ne soit pas seulement tautologique, qui tienne compte des situations d’espèce, et qui fasse référence à un projet antérieur suffisamment précis.

Il convient par ailleurs d’insister sur la volonté du législateur, lors du vote de l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme, de lier le nouveau droit de préemption des communes aux hypothèses de vente à la découpe. C’est ce qui découle assez nettement de la présentation de ce nouveau droit par le sénateur Braye auteur de l’amendement. Dès lors, en dépit du caractère très général des dispositions de cet article, il ne devrait pouvoir légalement y avoir préemption par les communes pour assurer le maintien des locataires dans les lieux que dans la seule hypothèse d’une « vente, dans sa totalité et en une seule fois, d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel de plus de dix logements au profit d'un acquéreur ne s'engageant pas à proroger les contrats de bail à usage d'habitation en cours à la date de la conclusion de la vente », c'est-à-dire dans l’hypothèse envisagée par le législateur en matière de vente à la découpe.

Benoît JORION
Avocat à la Cour d’appel de Paris
Spécialiste en droit public

Il m'a semblé utile, en 10 questions et 10 réponses, traitées de façon volontairement synthétique, d'aborder les grands principes des décisions de préemption prises par les personnes publiques.



1) Qu’est ce que le droit de préemption ?

Un vendeur et un acheteur se sont entendus sur la vente d’un bien immobilier. Un compromis ou une promesse de vente a été conclu. Une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) a alors été adressée à la mairie. Dans les deux mois la commune, ou ceux qu’elle aura délégué dans son droit de préemption (communautés de communes, sociétés d’économie mixte…), va intervenir et préempter le bien.

Ainsi, entre l’acheteur et le vendeur, un tiers vient s’immiscer. Il va écarter l’acheteur et pouvoir conclure la vente à son profit. Cette prérogative de puissance publique est justifiée par l’existence d’un intérêt général poursuivi par le titulaire du droit de préemption. Cet intérêt général en constitue la justification mais aussi la limite. La préemption se distingue de l’expropriation du fait de la volonté initiale du propriétaire de vendre son bien.

2) Le droit de préemption permet-il de préempter pour n’importe quelle raison ?

Non. Les hypothèses pour lesquelles la préemption est possible sont nombreuses. Elles sont visées par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et concernent notamment la politique locale de l’habitat, les activités économiques, la réalisation d’équipements collectifs… Le législateur a tendance à ajouter régulièrement de nouveaux cas.

Toutefois, la préemption ne peut viser qu’un des cas prévus par la loi. Par exemple, la lutte contre la « spéculation immobilière » n’entre pas dans ces hypothèses. De surcroît, il ne suffit pas d’invoquer un objectif légal pour qu’une décision de préemption soit effectivement légale. Encore faut-il que l’objectif invoqué soit réel et corresponde à un vrai projet.

3) La préemption peut-elle se faire à un prix inférieur à celui du compromis de vente ?

Oui. Lorsque la préemption porte sur un bien dont la valeur est supérieure à un prix fixé par arrêté (75.000 euros depuis un arrêté du 17 décembre 2001), il est obligatoire de demander une évaluation au service des domaines, qui est un service de l’Etat. Toutefois, le titulaire du droit de préemption n’est tenu ni par cet avis, ni par le prix du compromis de vente. Dès lors, il est parfaitement possible que la préemption se fasse à un prix inférieur à celui librement déterminé entre l’acheteur et le vendeur. Certaines communes n’hésitent d’ailleurs pas à préempter à un prix très inférieur à celui du marché pour intimider le vendeur et mieux faire pression sur lui.

4) Quels sont les recours possibles contre une décision de préemption ?

Une décision de préemption, comme toute décision administrative, peut être contestée devant le tribunal administratif territorialement compétent. Ce dernier peut annuler la décision de préemption, c'est-à-dire la faire disparaître rétroactivement, rendant ainsi toute liberté au vendeur. Par ses effets, c’est incontestablement le recours le plus efficace.

Il est possible aussi, en fonction des circonstances de chaque espèce, d’engager une action en référé afin d’obtenir la suspension de la décision de préemption et une action indemnitaire afin d’indemniser le préjudice subi.

5) A qui faut-il s’adresser pour contester une décision de préemption ?

Certains proposent d’obtenir une réévaluation du prix du bien préempté. Outre qu’ils ne présentent pas nécessairement des garanties professionnelles suffisantes, ils offrent un service limité. En effet, ces officines négligent systématiquement ce qui constitue le recours le plus efficace : l’annulation de la décision de préemption elle-même. Ainsi, aucune solution n’est proposée à l’acquéreur évincé et une solution seulement partielle au vendeur préempté.

C’est bien d’augmenter le prix perçu par le vendeur. C’est mieux de lui permettre de vendre son bien au prix initialement fixé et en plus, le cas échéant, de lui permettre d’être indemnisé. Seul un avocat spécialisé peut proposer une solution complète et fiable en fonction des attentes de chaque justiciable et des circonstances de chaque espèce.

6) Combien de temps prend la contestation d’une décision de préemption ?

Le seul fait pour une commune de préempter, indépendamment de tout recours, conduit à un retard dans la réalisation de la vente et/ou à un retard dans le paiement du prix du bien. Paradoxalement, l’action en justice peut raccourcir ce délai. Ainsi, le seul fait d’engager une action en justice conduit assez souvent t le titulaire du droit de préemption à se rendre compte de l’illégalité de sa décision et à renoncer à la préemption. Hors cette hypothèse, il est possible d’obtenir en référé, en moins d’un mois, une suspension de la décision de préemption ce qui, d’après la jurisprudence, permet de conclure la transaction initialement prévue.

7) Que peut faire le juge de l’expropriation

Lorsque la préemption se fait à un prix inférieur à celui du compromis de vente, le titulaire du droit de préemption peut saisir le juge de l’expropriation. L’office de ce dernier est seulement de fixer le montant du prix auquel le bien pourra être acquis par le titulaire du droit de préemption. Le vendeur a intérêt à se défendre devant lui. Toutefois, du fait des règles qui sont imposées au juge de l’expropriation, les résultats ne sont pas toujours à la hauteur de l’espérance du vendeur. Cependant, il faut savoir que, même après fixation d’un prix par le juge de l’expropriation, tant le titulaire du droit de préemption, que le vendeur peuvent renoncer à conclure la vente. C’est une garantie importante pour le vendeur.

8) Un vendeur peut-il être indemnisé du préjudice qu’il a subi du fait d’une décision de préemption ?

Oui. Lorsque la décision de préemption est illégale, le vendeur a en principe droit à être indemnisé de son préjudice. Trois grands types de préjudices sont indemnisables : le temps pendant lequel il n’a pas disposé du prix de la vente, l’éventuelle diminution du prix de la vente et les troubles de toutes natures qu’il a pu subir. Au regard des sommes en jeu, le montant des indemnisations peut parfois être assez important. Cela compense généralement largement les frais de procédure.

9) Un acheteur évincé peut-il devenir propriétaire du bien en dépit de la préemption ?

Oui. D’abord, l’acheteur peut parfaitement contester la décision de préemption devant le juge administratif, éventuellement sans le vendeur, et la faire annuler. Il n’est ainsi pas tenu par une éventuelle acceptation de la préemption par le vendeur. L’acheteur est même, en référé, dans une situation procédurale très favorisée.

Par ailleurs, dans certaines hypothèses, l’acquéreur peut, même plusieurs années après la préemption, récupérer le bien dont il a été évincé. Il peut de surcroît espérer le faire dans des conditions financières très favorables.

10) Quelles sont les chances de succès en cas de contestation d’une décision de préemption ?

Elles sont grandes. Les décisions de préemption sont souvent illégales. Cela provient de ce que le titulaire du droit de préemption doit agir vite, tout en étant soumis à de multiples pressions. Certains élus considèrent que le droit de préemption sert à contrôler l’ensemble des mutations immobilières sur leur territoire pour écarter des acheteurs ou pour contrôler les prix. Ils prennent de ce fait, plus ou moins sciemment, des décisions illégales.

De surcroît, le juge administratif, parfaitement conscient du caractère abusif de certaines décisions de préemption, exerce un contrôle exigeant sur ces dernières. Dès lors, les chances de succès d’un requérant contre une décision de préemption sont assez élevées. De plus, à défaut d’obtenir l’annulation d’une décision de préemption, le vendeur peut aussi espérer une augmentation du prix auquel le bien est préempté.

Benoît Jorion, avocat à la Cour d’appel
de Paris, spécialiste en droit public