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droit de priorité

  • Préemption, droit de priorité et responsabilité

    Conseil d’Etat 10 juillet 2007, commune d’Ivry-sur-Seine, req. n° 294142

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    Extrait : « Considérant que l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret ( ) ; que le deuxième alinéa de cet article dispose que Les personnes publiques énumérées à l'alinéa précédent sont tenues de notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et d'indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun ; que par lettre du 4 janvier 2006, le maire de la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a demandé au Premier ministre de prendre le décret d'application prévu par la disposition susmentionnée et, en tout état de cause, d'indemniser la commune du préjudice qu'elle avait subi, au motif que l'absence d'intervention de ce décret l'avait privée de la possibilité d'exercer le droit de priorité prévu à l'article 30 précité à l'occasion d'une opération d'acquisition de deux parcelles sises sur son territoire et appartenant à l'établissement public Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (APHP) ;

    (…)

    Sur les conclusions à fin d'indemnité :

    (…)
    Considérant, en second lieu, que le fait pour l'Etat de s'être abstenu, pendant une durée de quinze ans, de prendre le décret auquel était subordonné l'exercice par les communes du droit de priorité institué par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 à l'égard de tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à des établissements publics, est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité ; que, par suite, faute de pouvoir recourir à ce droit de priorité, qui lui aurait permis d'acquérir les parcelles en cause, avant toute mise sur le marché, au prix déterminé par le directeur des services fiscaux en vertu du deuxième alinéa de cet article 30, la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a subi un préjudice en faisant l'acquisition de ces biens à un prix supérieur résultant, dans le cadre de l'exercice de son droit de préemption, à celui fixé par le juge du tribunal de grande instance de Créteil le 8 décembre 2005 ;

    Considérant que si l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 renvoie au décret le soin de définir les établissements publics dont les cessions d'immeubles seraient susceptibles d'entrer dans le champ d'application du droit de priorité précité en faveur des communes, il ne fournit aucune indication sur la nature des établissements publics concernés et en particulier sur le point de savoir si des établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ; que, dans ces conditions, la carence fautive du gouvernement à prendre ce décret ne peut être regardée comme la seule raison pour laquelle la commune requérante, faute de pouvoir faire usage du droit de priorité, a fait usage du droit de préemption et acquis ces parcelles à un prix plus élevé ; qu'ainsi, un lien certain de causalité ne peut être établi entre la faute de l'administration et le préjudice subi par la commune ; que, par suite, les conclusions de cette dernière tendant à ce que l'Etat lui alloue une indemnité de 94 725,20 euros doivent être rejetées ;
    »

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    Commentaire : Même si cet arrêt a pour origine une décision de préemption exercée par la commune d’Ivry-sur-Seine sur des parcelles appartenant à une autre personne publique (l’Assistance publique des hôpitaux de Paris), il n’intéresse qu’indirectement le droit de préemption.

    La loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) avait institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics. Cette loi prévoyait que les communes devaient se voir notifier l’intention d’aliéner ainsi que « le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux ». Ce droit de priorité différait de la préemption notamment en ce qu’il s'exerçait avant la recherche d'un acheteur.

    Mais cette loi nécessitait un décret d’application, décret qui n’a jamais été adopté. Cette carence qui a duré 15 ans était incontestablement fautive, ainsi que le Conseil d’Etat l’a d’ailleurs reconnu dans cet arrêt. On peut préciser que ce droit de priorité est mort avant d’avoir vécu puisqu’il a été abrogé par la loi ENL du 13 juillet 2006.

    La commune d’Ivry-sur-Seine, faute de pouvoir utiliser son droit de priorité, a exercé son droit de préemption sur deux parcelles de l'APHP. Mais elle les a acquises à un prix supérieur à l’estimation des services fiscaux, ce prix ayant été réévalué, comme c’est souvent le cas, par le juge de l’expropriation.

    Elle a demandé à être indemnisé de son préjudice, résultant du surcoût payé, surcoût qu’elle a attribué à l’absence de décret d’application relatif au droit de priorité. Le Conseil d’Etat vient de rejeter cette demande, en posant que, si la carence à prendre ce décret était incontestablement fautive, le lien de causalité n’est pas établi. Le Conseil d’Etat considère en effet que le pouvoir réglementaire disposait d’une certaine latitude pour préciser quels établissements publics étaient concernés et notamment si les « établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ».

    En conséquence, le Conseil d’Etat estime que cette absence de décret d’application n’est pas la seule raison pour laquelle la commune d’Ivry a acquis les parcelles à un prix plus élevé.

    Il peut en effet être rappelé que si une décision de préemption doit, pour être légale, répondre à un certain nombre de critères, en revanche, la décision de recourir, ou de ne pas recourir, à la préemption relève largement de l’opportunité. Dès lors, tant l’exercice du droit de priorité, s’il avait été possible, que l’exercice du droit de préemption, ne sont jamais certains. Il est difficile dans ces conditions d’établir un lien de causalité incontestable lorsqu’un préjudice est invoqué dans un cas tel que celui soumis au Conseil d’Etat.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public