Conseil d’Etat, 24 juillet 2009 Société Finadev, req. n° 316158, à paraître aux tables

Extraits : « Considérant qu'aux termes l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration, dont le maire transmet copie aux services fiscaux, comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix./ (...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) ; qu'il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ; que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien, ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; que, dans ce cas, le délai de deux mois court à compter de la réception par l'administration d'une déclaration complétée ou rectifiée ; »

Commentaire : Cet arrêt apporte une intéressante contribution, à la fois, à l’analyse du délai de deux mois laissé au titulaire du droit de préemption pour préempter et au contenu de la déclaration d’intention d’aliéner.

En premier lieu, on sait que l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme pose que «  le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption » et que cet article a été interprété comme rendant illégal, non seulement une décision de préemption prise au-delà du délai de deux mois, mais aussi, ce qui est plus original, une décision parvenue au-delà de ce délai.

C’est donc au titulaire du droit de préemption de maîtriser les aléas de la distribution postale et d’en supporter les conséquences.

Il s’agit ici d’un des très rares cas, peut-être le seul, ou l’irrégularité de la publicité d’un acte a une conséquence sur la légalité de cet acte.

Le Conseil d’Etat justifie ce régime juridique en indiquant que ce délai constitue « une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien ». Ainsi, le fait de notifier une préemption au-delà d’un délai de deux mois ne méconnaît pas simplement une règle de publicité d’un acte administratif. Cela méconnait une garantie, d’ailleurs substantielle, puisqu’elle se rattache à la libre disposition de son bien par le vendeur. C’est donc in fine une garantie liée au droit de propriété qui, selon la présentation classique, inclut son abusus.

En deuxième lieu, cet arrêt précise le contenu légal de la déclaration d’intention d’aliéner. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme est relativement imprécis puisqu’il évoque « l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ». Certains titulaires du droit de préemption multiplient les demandes de précision, retardant d’autant le début de la computation du délai de deux mois.

Le Conseil d’Etat précise donc que le délai « ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ». Ainsi, seules deux hypothèses liées au caractère incomplet (les rubriques obligatoires ?) ou à une erreur substantielle (et pas une simple erreur) peuvent donner lieu de la part du titulaire du droit de préemption à demande de précision qui, elle-même permettra de proroger le délai.

D’après l’arrêt commenté, une erreur sur la surface habitable pouvait donner lieu à une demande de deuxième déclaration d’intention d’aliéner. En revanche, la troisième déclaration d’intention d’aliéner, demandée par le titulaire du droit de préemption, sans que l’on en connaisse la raison, n’a pas permis de faire courir une nouvelle fois le délai de préemption.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 1^er juillet 2009 Société Holding JLP c/ Commune de Saint-Martin d’Hyères, req n°312260, à paraître aux tables

Extraits : « Considérant que, pour infirmer le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 13 juillet 2006 et déclarer tardive et, par suite, irrecevable la demande de la S.A. HOLDING JLP tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 11 octobre 1999 par lequel le maire de Saint-Martin d'Hères avait exercé le droit de préemption de la commune sur des terrains mis en vente par la société Dépôt pétrolier du Grésivaudan à son profit, la cour administrative d'appel de Lyon s'est fondée, d'une part, sur ce que la société requérante avait adressé à la commune, plus de deux mois avant l'introduction de sa demande d'annulation, une demande de rétrocession des terrains préemptés comportant en annexe une copie de l'arrêté du 11 octobre 1999, qui mentionnait d'ailleurs les voies et délais de recours et, d'autre part, sur ce que cet arrêté avait fait l'objet d'un affichage en mairie et d'une mention au registre des déclarations d'intention d'aliéner de la commune ;

Considérant que le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de préemption ne court en principe, à l'égard de l'acquéreur évincé par cette décision, qu'à compter de sa notification à ce dernier avec indication des voies et délais de recours ; qu'en ne relevant qu'à titre surabondant que la décision litigieuse comportait une telle indication et en se fondant sur les mesures de publicité dont celle-ci avait fait l'objet, la cour administrative d'appel a donc entaché son arrêt d'erreurs de droit ;

Mais considérant qu'il est constant que, par un courrier du 6 janvier 2005, reçu par la commune de Saint-Martin d'Hères le 11 janvier suivant, la SOCIETE HOLDING JLP a sollicité, sur le fondement de l'article L. 213-11 du code de l'urbanisme, la rétrocession des terrains préemptés, en joignant à cette lettre une copie intégrale de la décision de préemption du 11 octobre 1999 telle qu'elle avait été notifiée au mandataire du vendeur, avec l'indication selon laquelle elle était susceptible de recours devant le tribunal administratif de Grenoble dans le délai de deux mois à compter de sa réception ; que la société requérante doit ainsi être réputée avoir eu connaissance de cette décision et des voies et délais de recours, dans des conditions et garanties équivalentes à la notification prévue à l'article R. 421-5 du code de justice administrative, au plus tard le 11 janvier 2005 ; que, par suite, le délai de recours contentieux contre cette décision a commencé à courir, à l'égard de la SOCIETE HOLDING JLP, acquéreur évincé, au plus tard à cette date ; que sa demande d'annulation, enregistrée le 17 mai 2005 au greffe du tribunal administratif de Grenoble, était donc tardive et, par suite, irrecevable ; que ce motif, qui n'appelle l'appréciation d'aucune circonstance de fait nouvelle, doit être substitué à ceux retenus par l'arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif ; »

Commentaire : Le vendeur d’un bien doit être informé, dans les deux suivant le dépôt de la déclaration d’intention d’aliéner, de la décision de préemption.

Pour que le délai de recours soit déclenché, il convient, conformément à l’article R. 421-5 du code de justice administrative, que les délais et les voies de recours soient mentionnés dans la notification de la décision. C’est donc sans surprise qu’il a été jugé que faute d’indication des voies de recours dans la notification de la décision de préemption, la forclusion après deux mois n’était pas opposable (TA Amiens, 13 avril 2006, Maistrelli et a. : AJDA 2006, p. 1575).

En ce qui concerne l’acquéreur évincé, il n’est pas rare qu’il ne se voit pas notifier la décision de préemption. Il est cependant nécessairement informé, par le vendeur ou par le notaire, de l’existence d’une décision sur un bien qu’il s’apprêtait à acquérir. Toutefois, faute de notification, le délai de recours ne commence pas à courir à son égard. Aussi, dans certains cas, l’acquéreur évincé a pu légalement saisir le juge administratif pour obtenir l’annulation d’une décision de préemption très longtemps après son adoption (par exemple CE Sect. 19 décembre 2008 Pereira dos Santos Maia, req. n° 293853, à paraître au recueil).

L’arrêt Société Holding JLP apporte trois précisions relatives au déclenchement des délais de recours.

D’abord, l’affichage de la décision de préemption - qui est une décision individuelle - ne déclenche le délai de recours, ni pour le vendeur, ni pour l’acquéreur. Qu’il y ait eu ou non affichage d’une décision de préemption est donc indifférent pour eux. Il n’en irait sans doute pas de même vis-à-vis de tiers ayant intérêt à contester une telle décision (un contribuable par exemple).

Ensuite, et c’est une confirmation, c’est bien l’indication des voies et délais de recours, et non la seule notification, qui fait courir le délai de saisine du juge administratif.

Enfin, l’arrêt apporte une intéressante précision sur ce que l’on pourrait qualifier de connaissance acquise en matière de décision de préemption.

Sans vouloir entrer dans le détail d’une théorie complexe, le juge administratif estime que, par application de cette théorie et dans certains cas, un recours administratif formé auprès de l’administration, tel qu’un recours gracieux, révèle que son auteur a eu connaissance de la décision, ce qui fait courir à son égard les délais de recours contentieux. Encore faut-il, et c’est ce qui peut être déduit de la jurisprudence Mauline rendue à propos du destinataire de la décision (CE Sect. 13 mars 1998 Mme Mauline et APHP, rec. p. 80), que les voies et délais de recours aient été indiqués.

Dans le cas d’espèce, l’acquéreur évincé, qui n’avait pas reçu notification de la décision de préemption prise en 1999, a demandé à la mairie de Saint-Martin d'Hyères le 11 janvier 2005 la rétrocession du bien préempté. Il a commis l’imprudence d’y joindre copie de cette décision, telle qu'elle avait été notifiée au mandataire du vendeur. Or, sur cette décision, figurait l’indication des voies et délais de recours. En conséquence, pour le Conseil d’Etat « la société requérante doit être réputée avoir eu connaissance de cette décision et des voies et délais de recours (…) au plus tard le 11 janvier 2005 ».

En conséquence, il ne pouvait plus le 17 mai 2005, plus de deux mois après le 11 janvier, légalement saisir le Tribunal administratif d’une requête en annulation de la décision de préemption.

On savait que les recours gracieux donnaient rarement satisfaction à leurs auteurs. On sait maintenant qu’en plus, ils peuvent leur fermer les portes du recours contentieux. Le Conseil d’Etat, avec cet arrêt fait une application souple, mais réaliste, de la théorie de la connaissance acquise et de la connaissance des voies et délais de recours pour les requérants qui ne sont pas les destinataires de la décision attaquée. Une telle solution a vocation à s’appliquer au-delà du contentieux des seules décisions de préemption.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 6 mai 2009 Commune du Plessis-Trévise, à paraître aux tables

Extraits : « Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé (...) ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du même code : Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ; qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; que si la lutte contre l'habitat insalubre entre dans les objets de l'article L. 300-1 et peut en conséquence justifier l'exercice du droit de préemption urbain, la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions précitées ;

  
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en jugeant que le souci de poursuivre la restructuration parcellaire de la zone , mentionné dans l'arrêté de préemption attaqué, ne pouvait constituer à lui seul, eu égard à l'absence de toute précision sur les objectifs poursuivis et au faible degré d'avancement du projet envisagé sept ans auparavant, une action ou opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, la cour administrative d'appel de Paris, qui a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation, n'a pas commis d'erreur de droit ; qu'elle n'a pas davantage commis d'erreur de droit en jugeant que la volonté de démolir un bâtiment vétuste isolé, même si elle s'accompagne de désamiantage et de suppression de cuves en sous-sol, ne peut être regardée comme une action ou opération de lutte contre l'insalubrité au sens de l'article L. 300-1 ; »

Commentaire : Le Conseil d’Etat, saisi en cassation d’un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Paris qui avait fait l’objet d’une note ici même (CAA Paris, 4 octobre 2007, Commune du Plessis-Trévise, req. n° 04PA01745), confirme l’annulation prononcée, mais avec des motifs quelques peu différents.

En appel, la Cour avait jugé la préemption illégale, en dépit des trois motifs invoqués par la commune, parce que deux n’entraient pas dans les objectifs posés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et que le troisième était insuffisamment précis. La jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire interdisait de confirmer purement et simplement cet arrêt.

Aussi, le Conseil d’Etat a procédé par substitution de motifs. La commune avait invoqué la lutte contre l’habitat insalubre pour préempter un bâtiment qu’elle envisageait de démolir. Le Conseil d’Etat pose que, si la lutte contre l'habitat insalubre peut justifier l'exercice du droit de préemption urbain, « la démolition d'un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu'elles ne s'inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l'article L. 300-1, l'une des actions ou opérations d'aménagement mentionnées par les dispositions précitées ».

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi opportunément que le projet d’action ou l’opération d’aménagement visé par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme doit avoir une certaine ampleur. Le Conseil d’Etat l’avait déjà posé à propos de micro aménagements urbains, notamment en matière d’aménagement de la voie publique. Une décision de préemption doit donc s’inscrire dans une politique globale et non obéir à une logique d’acquisitions de pure opportunité, au gré des mutations envisagées.

Cet arrêt doit être rattaché à la jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire, dont le considérant de principe est d’ailleurs repris. Dans cette affaire, une politique de réaménagement et de revitalisation engagée par une délibération municipale et menée dans un secteur donné avait paru pour le juge administratif pouvoir permettre d’établir le caractère suffisamment réel d’un projet.

Avec ces deux arrêts, le Conseil d’Etat tend à faire prévaloir, en matière de droit de préemption, un rôle d’instrument de planification urbaine plutôt qu’un simple droit d’acquisition foncière. C’est aussi réaffirmer qu’entre la possibilité offerte par la loi de préempter pour lutter contre l’habitat insalubre et une décision de préemption ayant un tel objet, il convient d’avoir inscrit cet objectif dans une politique locale, autrement dit de pouvoir établir la réalité d’un projet.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

TA Cergy Pontoise 30 avril 2009 Mme Virginie V. c Commune de Saint-Ouen, req. n° 0604107

Extrait :

« Considérant qu’après avoir préempté, par décision du 2 octobre 2003, l’appartement pour lequel Mme V. avait trouvé un acquéreur au prix de 77.749 euros et après avoir ainsi provoqué l’échec de cette vente du fait de la renonciation de l’acquéreur pressenti, la commune de Saint-Ouen a renoncé à l’exercice du droit de préemption de ce bien pour lequel une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner lui avait été adressé au mois de janvier 2004 ; qu’en l’absence de toute justification sérieuse de ce revirement, l’abstention de la commune doit être regardée comme établissant l’absence de projet réel de la collectivité sur le bien préempté ; que, par suite, Mme V. est fondée à soutenir que la décision de préemption précitée est entachée d’illégalité et que cette illégalité fautive est de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Ouen qui doit être condamnée à indemniser Mme V. des préjudices directs et certains que lui a causé cette illégalité. »

Commentaire :

Intéressant jugement qui fait application des principes posés par l’arrêt Commune de Fayet à un préjudice résultant d’une décision de préemption illégale.

Le mécanisme est le suivant :

-         Compromis de vente à un prix de 100 ;

-         Préemption par la commune à un prix de 50 ;

-         Pressions sur le vendeur pour qu’il accepte de vendre à 75 ;

-         Nouveau compromis de vente à 75 ;

-         Renonciation à préemption de la part de la commune ;

-         Vente à 75.

Dans cette hypothèse, le vendeur a dû vendre à un prix inférieur au prix qu’il avait initialement librement négocié (perte de 25).

Le jugement est novateur en ce qu’il retient que c’est le revirement de la commune, qui en quelque mois a souhaité puis n’a plus souhaité préempter le même bien qui, en lui-même, établît « l’absence de projet réel de la collectivité sur le bien préempté ». Or, cette  absence de projet a causé de façon directe et certaine le préjudice, pour reprendre les critères de l’arrêt commune de Fayet.

En l’espèce, dans le jugement commenté, la venderesse est indemnisée de la différence entre le premier prix auquel elle a dû renoncer, et celui auquel elle a vendu son bien (25 dans l’exemple donné). A noter aussi qu’elle a été indemnisée alors qu’elle n’avait engagé son action que plus de deux ans après la décision de préemption illégale.

Ce jugement constitue donc une bonne illustration des possibilités offerte aux vendeurs en cas de préjudice causé par une décision de préemption illégale.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Une fois n'est pas coutume.

Que les lecteurs de ce blog excusent son auteur de faire un peu de publicité personnelle.

Enfin un ouvrage pratique et complet sur les différents aspects du droit de préemption. 

Voici donc la présentation, faite par l'éditeur, d'un futur ouvrage de référence... 

VIENT DE PARAÎTRE

     Questions/Réponses Droits de préemption

 Collection : Les Indispensables

A jour de la réforme des autorisations d’urbanisme !

Le droit de préemption permet, notamment aux communes, de se substituer à l’acquéreur à l’occasion de la vente d’un bien immobilier. Cette préemption peut se faire à un prix inférieur à celui décidé entre l’acquéreur et le vendeur.

Cette pratique peut être nécessaire, notamment pour la réalisation d’équipements publics. Elle donne aussi lieu à un certain nombre d’abus.

Elle peut être humainement catastrophique pour le vendeur, bloqué dans ses projets.

Elle peut être tout aussi catastrophique pour l’acquéreur, bloqué dans son acquisition.

Par les indemnisations qu’elle entraîne, elle présente un gros risque financier pour les collectivités locales.

Une décision de préemption est souvent décidée trop vite et ressentie ensuite comme une fatalité.

En réalité, la plupart des décisions sont illégales. Lorsqu’elles sont contestées en Justice, elles sont souvent annulées, faisant ainsi échec à l’acquisition publique.

L’ouvrage est présenté sous forme de fiches classées en quatre parties :

o         Les différents droits de préemption

o         La légalité d’une décision de préemption

o         La contestation d’une décision de préemption

o         Les suites d’une décision de préemption

Chaque fiche est enrichie d’un commentaire et se réfère au Code de l’urbanisme et à la jurisprudence.

Des réponses claires et concrètes sont apportées aux questions que les praticiens peuvent se poser :

† Le droit de préemption permet-il de préempter pour n’importe quelle raison ?

† La préemption peut-elle se faire à un prix inférieur à celui du compromis de vente ?

† Quels sont les recours possibles contre une décision de préemption ?

† A qui faut-il s’adresser pour contester une décision de préemption ?

L’ouvrage rédigé par un spécialiste de la matière est un véritable outil de travail pour les services urbanisme des collectivités locales et les notaires. Il est aussi une source d’information facile d’accès pour les professionnels de l’immobilier et les citoyens.

Auteur :

Benoît Jorion, avocat à la Cour d’appel de Paris, spécialiste en droit public, traite

ou a traité de nombreux dossiers relatifs aux différents droits de préemption.

Docteur en droit, maître de conférences à l’Université de Cergy-Pontoise, il est l’auteur de plusieurs études et articles relatifs à cette question.

ISBN                   Référence               Date de parution                   Prix public TTC

   978 2 7013 1598 0       120894                      Avril 2009                              45 €

www.editions.berger-levrault.fr