Tribunal administratif de Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663

Extraits :

« Considérant, en dernier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que les requérants ont reçu une lettre du service foncier de la commune datée du 18 juin 2010, leur indiquant d’appeler ce même service pour « recevoir plus d’informations concernant la vente de [leur] logement (…) et ce afin de purger le droit de préemption » ; qu’il soutiennent avoir pris contact avec ledit service qui les aurait informés que la commune renoncerait à préempter en cas de baisse du prix de vente de leur bien ; qu’il est établi que la décision de préemption est intervenue postérieurement à ce courrier, en l’absence de baisse du prix de vente par M. et Mme F. de leur bien ; qu’il est également établi que le prix de vente de 109.000 euros fixé dans cette décision, est très inférieur au prix de 160.000 euros préconisé par le Service France Domaine ; que , dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien de Monsieur et Madame F. à Mlle Z au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir. »

Commentaire :

Certaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers pour tenter de contrôler les prix sur leur territoire.

Une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne sert pas à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme en matière de droit de préemption.

La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, même si leurs élus l’assument volontiers publiquement, dissimulent, au cas par cas, l’objet réel de leurs décisions de préemption derrière un des objectifs prévus par la loi.  

Dans un tel cas, les requérants, acheteurs ou vendeurs évincés, doivent démontrer que la décision de préemption est illégale et que, notamment, il n’existait aucun projet suffisamment réel de nature à justifier la légalité de la décision.

Le jugement commenté rendu par le Tribunal administratif de Montreuil est intéressant car il annule une décision de préemption, non pas pour vice de forme ou pour erreur de droit, ainsi qu’il le fait régulièrement, mais pour détournement de pouvoir.

Le vice de détournement de pouvoir est rarement retenu en jurisprudence et particulièrement infamant, un pouvoir de l’administration ayant été utilisé dans ce cas dans un but autre que celui pour lequel il a été donné par la loi.

Pour arriver à ce résultat, le Tribunal a retenu divers éléments repris dans l’extrait cité plus haut..

Le Tribunal en conclut que « dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir ».

Ce considérant, qui était surabondant, aidera les justiciables concernés à faire valeur leur droit, sur le terrain de l’annulation ou sur celui de l’indemnisation.

Ce jugement constitue une avancée dans le contrôle exercé par le juge administratif, avec les prémices de la prise en compte du prix retenu par l’autorité administrative pour préempter, comme élément de légalité du droit de préemption.

Benoît Jorion

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

TA Cergy Pontoise 30 avril 2009 Mme Virginie V. c Commune de Saint-Ouen, req. n° 0604107

Extrait :

« Considérant qu’après avoir préempté, par décision du 2 octobre 2003, l’appartement pour lequel Mme V. avait trouvé un acquéreur au prix de 77.749 euros et après avoir ainsi provoqué l’échec de cette vente du fait de la renonciation de l’acquéreur pressenti, la commune de Saint-Ouen a renoncé à l’exercice du droit de préemption de ce bien pour lequel une nouvelle déclaration d’intention d’aliéner lui avait été adressé au mois de janvier 2004 ; qu’en l’absence de toute justification sérieuse de ce revirement, l’abstention de la commune doit être regardée comme établissant l’absence de projet réel de la collectivité sur le bien préempté ; que, par suite, Mme V. est fondée à soutenir que la décision de préemption précitée est entachée d’illégalité et que cette illégalité fautive est de nature à engager la responsabilité de la commune de Saint-Ouen qui doit être condamnée à indemniser Mme V. des préjudices directs et certains que lui a causé cette illégalité. »

Commentaire :

Intéressant jugement qui fait application des principes posés par l’arrêt Commune de Fayet à un préjudice résultant d’une décision de préemption illégale.

Le mécanisme est le suivant :

-         Compromis de vente à un prix de 100 ;

-         Préemption par la commune à un prix de 50 ;

-         Pressions sur le vendeur pour qu’il accepte de vendre à 75 ;

-         Nouveau compromis de vente à 75 ;

-         Renonciation à préemption de la part de la commune ;

-         Vente à 75.

Dans cette hypothèse, le vendeur a dû vendre à un prix inférieur au prix qu’il avait initialement librement négocié (perte de 25).

Le jugement est novateur en ce qu’il retient que c’est le revirement de la commune, qui en quelque mois a souhaité puis n’a plus souhaité préempter le même bien qui, en lui-même, établît « l’absence de projet réel de la collectivité sur le bien préempté ». Or, cette  absence de projet a causé de façon directe et certaine le préjudice, pour reprendre les critères de l’arrêt commune de Fayet.

En l’espèce, dans le jugement commenté, la venderesse est indemnisée de la différence entre le premier prix auquel elle a dû renoncer, et celui auquel elle a vendu son bien (25 dans l’exemple donné). A noter aussi qu’elle a été indemnisée alors qu’elle n’avait engagé son action que plus de deux ans après la décision de préemption illégale.

Ce jugement constitue donc une bonne illustration des possibilités offerte aux vendeurs en cas de préjudice causé par une décision de préemption illégale.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Mercredi 17 Septembre 2008

Quand la mairie fixe les prix
Par Frédéric BRILLET
Le Journal du Dimanche

A Saint-Ouen, en Seine-Saint-Denis, les ventes soumises au droit de préemption provoquent des tensions. Dans cette commune, toutes les transactions dans l'ancien dépassant un certain prix au mètre carré sont susceptibles d'être préemptées. La mairie entend ainsi maintenir l'équilibre social entre classes populaires et nouveaux arrivants, souvent plus aisés.


Ronan Morvan a gagné le procès intenté contre la mairie qui avait préempté le studio qu'il souhaitait vendre.

Il n'abandonnera pas. Ronan Morvan déverse inlassablement son indignation dans les médias, tribunaux et sur Internet depuis trois ans. En cause, la politique de préemption de la mairie de Saint-Ouen (93), qui a frappé ce conseiller prud'homal lors de la vente du studio dans lequel il avait investi pour compléter sa retraite. En 2005, Ronan Morvan trouve un acquéreur à 38 000 euros pour ce bien acheté 14 740 euros dix ans plus tôt, au creux du marché immobilier.

Mais son rêve de plus-value s'évanouit quand la mairie lui annonce qu'elle le préempte à 14 794 euros. Si Ronan Morvan a depuis gagné le procès intenté contre la mairie, il a tout de même perdu trois ans avant de pouvoir écouler son studio au montant initialement espéré. Un cas qui n'est pas isolé dans cette commune où toutes les transactions dans l'ancien dépassant un certain prix au mètre carré sont susceptibles d'être préemptées. Objectif: maintenir l'équilibre social (et électoral?) entre classes populaires et nouveaux arrivants plus aisés.

"La préemption est une arme de dissuasion qui vise à préserver la mixité sociale, conformément au programme que nous défendons pour Saint-Ouen", explique la maire Jacqueline Rouillon, réélue en 2008 sous l'étiquette PCF. "Nous discutons avec les vendeurs pour les convaincre de revenir à un prix raisonnable en nous fondant sur une estimation des Domaines [un service du ministère de l'Economie]. Et en cas de refus, nous intervenons." De fait, avec des prix de 3 000 à 3 500euros le m² dans l'ancien, le parc privé de Saint-Ouen demeure plus accessible aux petits budgets que les communes alentour. Reste que de simples Audoniens qui doivent vendre leur logement à bas prix pour racheter ailleurs peuvent être lésés.

Une dizaine de vendeurs ont gagné, face à la mairie

Pour mettre fin aux contentieux, la ville pourrait certes préempter à un niveau proche de celui convenu entre les parties, quitte ensuite à louer ou à revendre à prix attractif à des ménages modestes. Mais cela pèserait sur les finances locales et la mairie préfère user des larges prérogatives qui lui sont conférées par la loi. Ainsi, les collectivités locales désirant préempter demandent au service des Domaines de leur fournir une estimation du bien concerné dont elles ne sont pas obligées de tenir compte, même si cette estimation demeure presque toujours largement inférieure au prix du marché...

Les propriétaires s'estimant spoliés ont alors pour seul recours une plainte au tribunal. A Saint-Ouen, la plupart des petits vendeurs, souvent mal informés et de condition modeste, se résignent à vendre au prix conseillé par la mairie pour s'éviter tracas et perte de temps. Ils auraient pourtant intérêt à se porter en justice, estime Me Benoît Jorion, qui a déjà représenté une dizaine de vendeurs. "Tous ont gagné face à la mairie car la préemption ne peut s'exercer que pour réaliser un projet public défini, ce qui n'est pas ici le cas. Sur l'un des dossiers, nous demandons 150 000 euros d'indemnités pour le préjudice subi", précise l'avocat.

Outre les frais de justice supportés par la commune et son caractère intrusif, cette politique suscite des effets pervers. Certains propriétaires renoncent à vendre, ou bien le font officiellement à bas prix mais demandent aux acheteurs des dessous-de-table pour compenser le manque à gagner. Des investisseurs en profitent pour acheter bon marché grâce à la menace de préemption. "Ils obtiennent à Saint-Ouen une rentabilité locative plus forte qu'ailleurs, alors même que le parc privé compte beaucoup d'immeubles vétustes. Des marchands de sommeil peuvent même y trouver leur compte", assure un agent immobilier.

En dépit des critiques, Saint-Ouen persiste dans cette voie, qui la singularise dans la région: après Pantin, la ville de Montreuil - qui vient de changer de maire - a en effet annoncé qu'elle userait avec beaucoup de modération du droit de préemption.

Tribunal administratif de Cergy-Pontoise 5 mars 2007 Melle Nathalie H. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 0701466



Extrait : « Considérant, en premier lieu, qu’eu égard aux effets d’une décision de préemption notamment, comme en l’espèce, lorsque la commune propose un prix inférieur à celui convenu entre les parties, la condition d’urgence est présumée satisfaite au bénéfice du vendeur ; qu’en outre, Melle H. fait état d’une situation financière difficile, non contestée par la commune, qui justifie son intérêt à vendre rapidement le bien au prix stipulé dans la promesse de vente. »



Commentaire : On sait que lorsque l’acquéreur évincé demande la suspension d’une décision de préemption, la condition d’urgence est présumée remplie (CE Sect. 13 novembre 2002 Hourdin). Selon, le Conseil d’Etat, la suspension a, en principe, pour conséquence « selon le cas, non seulement de faire obstacle à la prise de possession et au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme » (CE, 23 juillet 2003, Sté Atlantique terrains).

En revanche, le vendeur doit démontrer une urgence spécifique, urgence qui peut résulter d’un besoin d’argent (CE 14 nov. 2003, Colladant). Le vendeur est donc paradoxalement dans une situation moins favorable que l’acheteur, alors même que c’est son bien qui fait l’objet de la décision de préemption.

Dans l’affaire commentée, la commune de Saint-Ouen avait décidé de préempter un studio de 17 m2 (!) à un prix inférieur au compromis de vente. Seule la venderesse avait demandé la suspension, en invoquant notamment des difficultés financières.

L’ordonnance commentée innove en posant une présomption d’urgence au profit du vendeur. La situation financière difficile, qui est rappelée, apparaît dans la décision comme superfétatoire.

Cette présomption d’urgence trouve à s’appliquer lorsque le prix proposé est inférieur à celui du compromis de vente. C’est assez logique car le vendeur est alors confronté au dilemme, soit de vendre relativement rapidement à la commune, mais à un prix inférieur, soit de tenir bon sur le prix, mais de renoncer temporairement à la vente.

Toutefois, cette ordonnance laisse entendre qu’il pourrait aussi y avoir présomption d’urgence dans l’hypothèse d’une préemption au prix du compromis de vente. Dans une telle hypothèse, la vente est considérée comme réalisée. Toutefois, le prix peut n’être versé que six mois après la préemption (article L. 213-14 du code de l’urbanisme), ce qui peut être très gênant pour le vendeur.

Une telle ordonnance, qui suspend la décision de préemption contestée, est ainsi très intéressante en ce qu’elle améliore sensiblement la situation du vendeur devant le juge du référé.


Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public