(CE, 4 avril 2018, Métropole de Lyon, req. n° 412423).

Le Conseil d’Etat avait précédemment posé les conséquences de la suspension juridictionnelle d’une décision de préemption sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative (CE, 23 juillet 2003, société Atlantique terrains, mentionné aux tables) : « non seulement faire obstacle à la prise de possession au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de la collectivité publique titulaire du droit de préemption mais également de permettre aux signataires de la promesse de vente de mener la vente à son terme ». Cette possibilité de réaliser la vente sur la base d’une simple suspension obtenue en référé rencontre souvent une certaine réticence de la part des notaires. Dans cet arrêt de 2003, le Conseil d’Etat avait pris soin d’assortir cette possibilité de réaliser la vente d’une exception : « sauf si le juge, faisant usage du pouvoir que lui donnent les dispositions précitées de ne suspendre que certains des effets de l'acte de préemption, décide de limiter la suspension à la première des deux catégories d'effets susmentionnées ».

Cependant, jusqu’à présent, aucune décision connue ne donnait l’exemple d’une suspension seulement partielle. Ce n’est désormais plus le cas.

Le Conseil d’Etat a censuré une ordonnance qui avait accordé une suspension complète et a posé : « 9. La métropole de Lyon fait valoir l'intérêt qui s'attache à la préservation du domaine de la Guerrière, tandis que MM. B...et la société Duolis indiquent que le premier d'entre eux et cette société, partiellement substituée, sont désormais devenus, ainsi que le permettaient les ordonnances du juge des référés du 3 juillet 2017, propriétaires respectivement des parcelles D 324 et D 325 et des parcelles D 162, D 163, D 267, D 488, D37 et D 38, sans toutefois apporter de précision sur l'urgence qui s'attacherait, pour eux, à poursuivre leur projet avant qu'il soit statué sur leurs requêtes en annulation. Dans ces conditions, il y a lieu, compte tenu, d'une part, de la suspension de l'exécution des décisions de préemption en ce qu'elles permettent le transfert de propriété des biens à la métropole de Lyon et, d'autre part, des inconvénients qui s'attacheraient à un retour provisoire des biens à leurs propriétaires initiaux, de prévoir que, jusqu'à ce qu'il soit statué sur les requêtes en annulation, la société Duolis et M. F... B..., en leur qualité de propriétaires, pourront prendre les mesures conservatoires qui s'avéreraient nécessaires mais ne pourront ni disposer des biens ainsi acquis ni en user dans des conditions qui seraient de nature à faire obstacle à la réalisation du projet en vue duquel les préemptions ont été décidées ou à la rendre plus onéreuse ». Les ventes ayant eu lieu sur la base de la suspension initiale, le Conseil d’Etat, de façon originale, limite les droits des nouveaux acquéreurs, qui sont de surcroît des personnes privées.

Benoît Jorion

Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation n’est pas totalement inconnu en matière de droit de préemption. La jurisprudence en donne des exemples qui, eu égard au large pouvoir discrétionnaire pour préempter ou ne pas préempter, la plupart du temps estiment qu’il n’y a pas d’erreur (CE, 30 novembre 1984, Villanua, tab. p 773 ; CAA Paris, 7 juin 2007, Ville de Paris, req. n° 06PA04239).

Il existe cependant des hypothèses ou une telle erreur est retenue (CAA Bordeaux, 9 mars 1995, Commune de Cauterets, req. n° 93BX00778). Le projet peut aussi être jugé inadapté (CAA Nancy, 20 mars 1997, Spéchinor, req 94NC00553) ou, comme en l’espèce, inadéquat.

Il a ainsi été jugé que « 7 Les parcelles préemptées sont situées à une distance de près de 500 mètres du projet d'aménagement sportif envisagé par la commune d'Orange. Par ailleurs, les cartes produites au dossier démontrent que seule l'avenue Antoine Pinay permet de relier directement ces parcelles au projet du stade du parc des expositions. La commune d'Orange ne démontre pas que la réalisation d'autres liaisons viaires piétonnières ou non entre le bien préempté et le projet d'équipement sportif envisagé serait possible. Au surplus, la commune n'établit pas que ces liaisons permettraient de raccourcir la distance séparant les parcelles préemptées du projet envisagé. Si elle ajoute qu'elle est propriétaire de plusieurs parcelles autour de ce projet, cette circonstance est de nature à démontrer que la collectivité possède des réserves foncières permettant l'aménagement d'accessoires indispensables à proximité immédiate du projet. Ainsi, ce dernier présente un caractère inadéquat compte tenu de sa localisation et ne constitue pas le complément indissociable de l'opération d'aménagement d'équipement sportif envisagée. Il est dès lors dépourvu d'intérêt général comme l'a estimé à bon droit le tribunal. » (CAA Marseille, 14 mai 2018, commune d’Orange, req. n° 17MA03198)

La jurisprudence récente donne un autre exemple à travers l’exercice d’un droit de préemption sur un droit au bail. La jurisprudence est peu abondante en la matière. Le contrôle de l’objectif poursuivi et de sa réalisation effective peut donner lieu à une appréciation très subtile.

La préemption d’un bail de restaurant est ainsi annulée pour la raison suivante : « 4. Considérant que l’objectif de préserver ou de favoriser une offre de restauration diversifiée, composée notamment d’un nombre suffisant de restaurants ouverts le soir et proposant un service à table et limitant corrélativement, dans une certaine mesure, le nombre d’établissements proposant une restauration dite « rapide », figure au nombre de ceux qui peuvent être légalement poursuivis par une commune au sein d’un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ; qu’en outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’activité de bar à salades qu’ils envisagent d’exercer sous l’enseigne « Ankka » entre dans le champ de la restauration « rapide » ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’à la date de la décision en litige, une telle offre de restauration aurait été surreprésentée au sein du quartier du « Faubourg de l’Arche » qui compte une vingtaine de locaux de restauration ; qu’en particulier, le nombre de quatre restaurants « traditionnels », avancé par la commune dans ses écritures en défense, ne prend en compte que des restaurants de type « brasserie » et écarte une dizaine de restaurants italiens, asiatiques ou encore libanais, pourtant ouverts le soir et pratiquant un service à table ; que, de plus, le local commercial au sein duquel les requérants souhaitent développer leur activité n’était auparavant pas occupé par un restaurant « traditionnel » mais par un café de l’enseigne « Starbucks », de telle sorte que la cession de bail litigieuse intervenue le 15 décembre 2015 n’a pas pour effet d’accroître l’offre de restauration « rapide » au sein du quartier ; que, dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la commune de Courbevoie a commis une erreur d’appréciation en exerçant son droit de préemption sur le bail commercial qu’ils ont acquis le 15 décembre 2015 » (TA Cergy-Pontoise, 5 octobre 2017, commune de Courbevoie, req. n° 1603262).

Benoît Jorion

(CAA Nantes, 28 mai 2018, SONADEV, req. n° 17NT01647).

Les actes des communes doivent être transmis, par application de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, au représentant de l’Etat pour devenir exécutoires. Les décisions de préemption doivent être transmises au contrôle de légalité dans le délai d’exercice de ce droit, à peine d’illégalité, ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat de façon prétorienne (CE, 15 mai 2002, Ville de Paris, req n° 230015, publié au Recueil).

La question de l’obligation ou non de transmission au préfet pour des personnes privées délégataires du droit de préemption peut se poser. Une telle obligation vient d’être jugée applicable aux sociétés d’économie mixte pour la raison suivante : « 3. Considérant qu'il résulte des dispositions du 8° de l'article L. 2131-2, du 7° de l'article L. 3131-2 et du 6° de l'article L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de l'article 82 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques duquel elles sont issues, que le législateur a entendu prévoir la transmission au représentant de l'Etat de l'ensemble des décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises par les sociétés d'économie mixte locales, en modifiant les dispositions respectivement consacrées à la transmission des actes des communes, des départements et des régions ; qu'en précisant qu'il visait ainsi, selon les cas, les décisions prises " pour le compte " d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, d'un département ou d'une institution interdépartementale ou d'une région ou d'un établissement public de coopération interrégionale, le législateur n'a pas entendu poser une condition supplémentaire tenant à la nature des relations contractuelles existant entre la société d'économie mixte locale et la collectivité territoriale mais a distingué les actes visés selon la catégorie de collectivités concernée ; qu'ainsi, les décisions de préemption prises par une société d'économie mixte concessionnaire d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale, désignée en qualité de titulaire du droit de préemption par l'acte créant une zone d'aménagement différé, doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application du 8° de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, quelle que soit la nature des relations contractuelles liant la société d'économie mixte à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale pour la réalisation de l'opération d'aménagement. » 

Benoit Jorion

L'article L. 210-1 du code de l'urbanisme pose que « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 » L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme donne, lui, une longue énumération de ces actions ou opérations d’aménagement (huit items, souvent très généraux. Pourtant, la jurisprudence continue à donner des exemples d’objectifs qui ne permettent pas de préempter :

• « 4. si l'EPT Plaine commune fait valoir à juste titre que l'aménagement sur un site d'un service de logement social participe de la réalisation d'équipements collectifs, il ressort des pièces du dossier que l'objet de la décision de préemption était, après cession des locaux à l'Office Public Communautaire Plaine Commune Habitat, de transférer l'Agence Sud, c'est-à-dire le service d'accueil du public de l'Office, jusqu'ici installé dans les mêmes locaux que son service de gestion, dans des bureaux distincts ; que le seul déménagement d'un des services de l'Office ne saurait être qualifié d'action ou d'opération d'aménagement au sens des dispositions précitées de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme » (CAA Versailles, 25 janvier 2018, EPT Plaine commune, req. n° 16VE01323) ;
• « la réalisation d’équipements collectifs visés par les dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ne peut concerner que des opérations qui, d’une part, revêtent une certain ampleur et, d’autre part, relèvent de la compétence des collectivités publiques et sont mises en œuvre par elles ou sous leur contrôle ; que si ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une commune exerce ce droit pour rétrocéder à une autre personne le soin de réaliser l’aménagement prévu, cette autre personne qui doit être une collectivité publique ou être contrôlée par elle ; qu’ainsi, ni l’extension d’un édifice cultuel ni celle du parking réservé aux fidèles, attenant à cet édifice, ne sauraient constituer la réalisation d’un tel équipement collectif » (TA Montreuil, 1^er février 2018, commune de Montreuil, req. n° 1702610).

Benoît Jorion

Réalité du projet. Exemples d’application

La jurisprudence exige que les titulaires du droit de préemption urbain puissent justifier, à la date de la préemption, « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

Les projets sont apparus comme insuffisamment réels dans les cas suivants :

• « 8. la décision litigieuse en date du 16 avril 2015 indique que l'acquisition, par voie de préemption, de la parcelle située 95 et 97, avenue de Rosny, a pour objet de construire " un programme immobilier de 2 616 m² de surface plancher de l'ordre de 40 logements sociaux de qualité dans un environnement urbain attractif et d'assurer le maintien de la mixité sociale dans ce secteur de la commune ", que le projet " a pour vocation de permettre à l'OPH de Villemomble d'accroître son patrimoine et son offre sur le territoire de la Commune de Villemomble " ; que, contrairement à ce qu'elle soutient, le fait que la commune de Villemomble se trouve en situation de carence au regard des objectifs définis par la loi dite " solidarité et renouvellement urbains " (SRU) en matière de logement social ne saurait permettre de justifier l'exercice du droit de préemption en l'absence de toute politique de l'habitat préalablement définie, à laquelle elle aurait été partie prenante ; que par ailleurs la convention d'utilité sociale à laquelle elle se réfère est signée uniquement entre l'office public de l'habitat de la ville de Villemomble et l'Etat ; que cette convention, qui se borne à mentionner la création de 150 nouvelles unités sur la période 2011-2016, ne comporte de surcroît aucun projet réel d'aménagement, préexistant à la décision de préemption, dans le secteur concerné ; que, dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune justifie de la réalité, à la date de la décision en litige, d'une politique locale de l'habitat qui aurait eu en particulier pour objectif de développer l'offre de logements sociaux dans le quartier où se situe l'immeuble préempté, par la création de quarante logements sociaux » (CAA Versailles, 1^er mars 2018, société MJ Développement, req. n° 16VE00649) ;
• « 4. La commune de Gennes a décidé en avril 2010 d'engager la réhabilitation du quartier dit " du Moulin " et, en vue de la construction de logements locatifs et de commerces, l'aménagement d'un ensemble de parcelles bâties, dénommé " îlot du Moulin ", dont elle est propriétaire ; que si par une délibération du 12 avril 2010, le conseil municipal de Gennes avait confié au conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de Maine-et-Loire la mission de procéder à une étude concernant l'aménagement du quartier du Moulin et si cette étude, réalisée en décembre 2010 et intitulée " l'îlot du Grand Moulin ", incluait dans le projet la parcelle AH n° 213 pour laquelle l'avis des domaines avait été sollicité en janvier 2011, le conseil municipal, saisi de plusieurs hypothèses d'aménagement et de construction, a toutefois décidé, le 23 mai 2011, de poursuivre le projet engagé sur une emprise foncière pouvant inclure, outre les parcelles dont la commune est propriétaire, " la propriété riveraine du projet " ; qu'il ressort des schémas annexés à l'extrait des délibérations du 23 mai 2011 que cette propriété riveraine n'est pas la parcelle AH n° 213 mais une autre parcelle, située à l'extrémité opposée de l'îlot ; qu'aucune autre pièce produite par la commune, et quel que soit le nom du programme d'aménagement donné, ne permet d'établir qu'à la date de la délibération litigieuse, la commune de Gennes avait décidé d'entreprendre sur la parcelle cadastrée section AH n° 213 une action ou une opération répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme » (CAA Nantes, 27 juillet 2018, commune de Gennes, req. n° 17NT03335) ;
• « 4. Il ressort de la décision en litige que la préemption des quatre parcelles cadastrées BZ 42, 43, 44 et 32, situées en zone UY du plan local d'urbanisme et dans la ZAC de Jalday, se réfère au projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz affirmant " sa volonté de favoriser l'accueil d'entreprises et l'installation d'emplois durables notamment par un repositionnement de l'action publique dans les secteurs de l'économie et du foncier ", ainsi qu'à " différentes délibérations ", sans autre précision de dates, " ayant pour objectifs la mise en oeuvre d'une politique publique en faveur du développement économique et notamment, d'analyser les potentialités d'aménagement de zones nouvelles dans le cadre des réflexions intercommunales conduites à l'occasion de la révision du SCOT de l'Agglomération Sud Pays Basque ", et conclut " qu'il est opportun que l'EPFL Pays Basque exerce en l'occurrence son droit de préemption afin de permettre la mise en oeuvre d'un projet permettant d'assurer une politique de développement économique conforme aux articles L.300-1 et L.210-1 du code de l'urbanisme. 5. De telles considérations, extrêmement vagues et dépourvues de toute référence à un projet, même imprécis, concrétisant les ambitions de la commune en matière d'accueil d'activités économiques, notamment industrielles, ne pouvaient suffire à justifier une décision de préemption, dont l'EPFL et la commune revendiquent au demeurant le caractère d'opposition au projet porté par la société G Immo et la société Homebox » (CAA Bordeaux, 25 octobre 2018, société G Immo, req. n° 16BX02087) ;
• « 3. Le président de Rennes Métropole a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur les parcelles faisant l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner au motif, selon l'arrêté contesté, que " ce bien doit être acquis afin de permettre la réalisation d'une réserve foncière pour la mise en oeuvre du projet de renouvellement urbain sur l'îlot " des Marais " situé entre le chemin des Marais, la rue Henri Queffelec et l'impasse de l'Eglise en vue de développer un programme de logements et d'activités en veillant à mettre en valeur le patrimoine bâti situé 2 chemin des Marais. Cette acquisition participera au programme de renouvellement urbain du centre-ville inscrit dans les orientations d'aménagements du Plan Local d'Urbanisme ". Il ressort toutefois des pièces du dossier que si les orientations d'aménagement du plan local d'urbanisme et les documents graphiques les accompagnant, portent notamment sur le renouvellement urbain des îlots bâtis du centre-ville, dans le but notamment de diversifier les typologies de logements et de maintenir et développer le commerce, l'îlot des Marais, au sein duquel se situent les biens préemptés, ne figure pas au nombre des secteurs identifiés par les auteurs du plan local d'urbanisme. Le projet d'aménagement et de développement durable du PLU de Vern-sur-Seiche s'il énonce en particulier la nécessité d'opérations d'aménagement en renouvellement urbain afin de créer des logements, des activités et équipements, en confortant le rôle du centre, ne comporte aucune orientation propre à l'îlot des Marais. La communauté d'agglomération Rennes métropole produit également une étude urbaine et foncière portant sur l'îlot des Marais, présentée en commission d'urbanisme en juin 2014. Toutefois cette étude se borne à analyser la consistance de l'îlot, à étudier les opportunités d'acquisition et à recenser les bâtiments d'intérêt local, et ne fait état d'aucun projet d'action ou d'opération d'aménagement sur cet îlot, et en particulier sur les parcelles en litige. Rennes métropole se prévaut en outre des termes de la délibération du 14 septembre 2015, adoptée quatre semaines après la réception par la commune de la déclaration d'intention d'aliéner et trois semaines avant l'intervention de l'arrêté contesté, par laquelle le conseil municipal de Vern-sur-Seiche, après avoir constaté que " cet îlot occupe une position stratégique et sensible en coeur de ville et offre un potentiel foncier intéressant pour la création de logements et d'activités " et que " sa requalification serait par ailleurs l'occasion de repenser l'organisation des espaces publics, voiries, liaisons douces et stationnements en périphérie et notamment au droit de la place des Droits de l'Homme ", s'est borné à " s'interroger sur le devenir de cet îlot, d'autant que la vente de plusieurs biens est annoncée ", et à " engager une réflexion globale et concertée sur cet îlot stratégique du centre-ville " ainsi qu' " une étude urbaine afin de définir les conditions urbanistiques et économiques de ce renouvellement urbain en vue de la dynamisation du centre-ville » (CAA Nantes, 21 décembre 2018, CA Rennes Métropole, req. n° 17NT02706).

Benoit Jorion