La jurisprudence exige que les titulaires du droit de préemption urbain puissent justifier, à la date de la préemption, « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date » (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

Les projets sont apparus comme suffisamment réels dans les cas suivants :

• « 4. la production par la commune de Valjouffrey de la délibération de son conseil municipal du 14 février 2014 décidant de solliciter une aide financière de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse et du département de l'Isère, du rapport géotechnique de la société E.G Sol en date du 23 juillet 2014, de la notice d'incidence en date du 19 septembre 2014 adressée au mois de novembre 2014 aux services de la direction départementales des territoires de la préfecture de l'Isère et des différents courriers échangés avec ceux-ci avant qu'ils n'émettent un avis favorable le 5 janvier 2015, établit la réalité, à la date de la préemption en litige, du projet de la commune de Valjouffrey de réaliser une station d'épuration en vue de l'assainissement du hameau de La Chalp » (CAA Lyon, 16 octobre 2018, commune de Valjouffrey, req. n° 17LY02879) ;
• « 5. Toutefois, un projet de construction de logements sociaux n'a pas nécessairement à être inscrit dans le cadre d'un programme local de l'habitat. La mention, dans la décision du 18 décembre 2015, de l'objectif fixé par le projet d'aménagement et de développement durables du futur plan local d'urbanisme tendant à favoriser une plus grande mixité sociale en diversifiant le parc résidentiel est de nature à établir la réalité du projet de construction de logements sociaux, Mme F... ne contestant pas cette mention » (CAA Paris, 13 décembre 2018, commune de Grégy-lès-Meaux, req. n° 18PA01050).

Benoît Jorion

Motivation. Exemples de motivation insuffisante

La jurisprudence exige que la décision de préemption fasse apparaître « la nature » du projet poursuivi (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371, publié au recueil).

A titre d’illustration, les motivations suivantes, parfois développées, ont été jugées insuffisantes :

• «  La délibération du 27 mai 2014, qui se borne à faire état des inconvénients du projet envisagé par l'acquéreur des parcelles objet de la préemption et de l'absence de conformité de ce projet aux lignes directrices d'aménagement paysager définies dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) figurant au plan local d'urbanisme, ne précise pas la nature de l'opération pour la réalisation de laquelle le droit de préemption est exercé. Cette délibération ne fait aucunement état d'une opération d'aménagement préalablement définie dans laquelle s'insérerait la décision de préemption en litige. Elle ne fait pas davantage référence à un document qui aurait comporté la motivation requise dès lors que le PADD de la commune se borne à définir de simples orientations générales pour l'aménagement de la zone AU1 » (CAA Douai, 1^er février 2018, commune de Glisy, req. n° 16DA00359) ;
• «  si la décision de préemption en litige fait référence à des délibérations des 23 juin 2000 et 23 septembre 2005 par lesquelles le conseil municipal a respectivement décidé, d'une part, d'instaurer un périmètre de prise en compte d'une opération d'aménagement sur le secteur du plateau de la Sarre en vue d'organiser son aménagement futur et, d'autre part, de lancer une procédure de concertation préalable à la création d'une zone d'aménagement concerté sur le secteur du plateau de la Sarre, ni ces indications relatives au contenu de ces délibérations ni les autres motifs énoncés dans la décision, qui se bornent à faire état de précédentes acquisitions amiables dans le secteur et à mentionner la nécessité d'étendre la maîtrise foncière dans le périmètre concerné pour répondre aux objectifs de son aménagement dont les modalités seront traduites dans le futur plan local d'urbanisme, ne font apparaître la nature du projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé» (CAA Lyon, 15 février 2018, req. n° 16LY02713) ;
• « 6. la décision attaquée n'apporte, en dépit de longs rappels sur les différentes raisons ayant poussé la CCVI à créer cette ZAC, aucune justification particulière précise de l'intérêt s'attachant à ce que la commune de La Mézière, membre de la CCVI, puisse constituer une réserve foncière " qui permettra à la CCVI de réaliser son projet d'aménagement ". Elle n'identifie pas davantage quel objectif particulier attaché à la réalisation de la ZAC communautaire serait de la sorte facilité par la constitution, par une de ses communes adhérentes, d'une réserve foncière, la commune de la Mézière n'ayant par ailleurs, à l'occasion de la délibération adoptée le 24 janvier 2014 déléguant son droit de préemption urbain à l'établissement public foncier, fourni aucun éclairage permettant de comprendre en quoi son intention d'acquérir le terrain objet du litige, pour constituer des réserves foncières, s'articulait avec les opérations d'aménagement de la ZAC communautaire » (CAA Nantes, 24 septembre 2018, EURL Alternimmo, req. n° 17NT02377).Benoit Jorion

Notification de la décision de préemption au vendeur et à l’acquéreur. Absence d’obligation

La loi ALUR a modifié l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme en posant désormais que « la décision du titulaire fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien ».

Il a été précédemment indiqué que la question de savoir si une telle obligation constituait ou non une condition de légalité de la décision de préemption avait été appréciée de façon différente par les juridictions du fond (Cette chronique, Administrer 2018 n° 521, p. 23). La cour de Nancy considère à son tour que cette obligation de notification ne constitue pas une condition de légalité de la décision de préemption (CAA Nancy, 28 juin 2018, Eurométropole de Strasbourg, req. n° 17NC02193), tandis que la Cour de Paris juge de même pour l’obligation de publication (CAA Paris,13 décembre 2018, commune de Grégy-lès-Meaux, req. n° 18PA01050).

Benoît Jorion

Absence d’incidence d’un vice affectant la déclaration d’intention d’aliéner sur la légalité de la décision de préemption

(CE, 1^er juin 2018, région Occitanie, req. n° 415976).

La cession d’un bien immobilier entre un département et une région a fait l’objet d’une décision de préemption prise par un établissement public foncier sur délégation de la commune siège du bien. Dans un tel contexte public assez inhabituel, le juge des référés avait été sensible à la critique dirigée contre la déclaration d’intention d’aliéner. Il a en effet été soutenu que l’absence de délibération du Conseil départemental vendeur rendait illégale la déclaration d’intention d’aliéner et donc était de nature à créer un doute sérieux conduisant à la suspension de la décision de préemption.

Le Conseil d’Etat annule l’ordonnance déférée en rappelant à juste titre, après avoir cité l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme selon lequel  « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien » que « la circonstance que la déclaration d'intention d'aliéner prévue par ces dispositions serait entachée de vices est, par elle-même, et hors le cas de fraude, non invoqué dans le présent litige, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption prise à la suite de cette déclaration » (§ 4). Le Conseil d’Etat marque ainsi ses distances avec une jurisprudence sensible au caractère irrégulier de la DIA (TA Lyon, 29 septembre 1999, Mme Laurent, DA 2000 n° 48). En l’espèce, une délibération pour déposer une telle déclaration, et non pour vendre le bien, était inutile. Cependant, en cas de préemption au prix, le vendeur ne peut renoncer à vendre, ce qui, dans le cas d’une personne publique, pour laquelle une aliénation est soumise à délibération de son organe délibérant, pose difficulté.

A noter que, dans cette affaire, le Conseil d’Etat suspend néanmoins la décision de préemption au moyen tiré de ce que « l'appartenance au moins partielle du bien, anciennement affecté au service public de la gendarmerie nationale, au domaine public ferait obstacle, au regard des principes énoncés à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, à ce qu'il soit préempté paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse ». L’article L. 3111-1 pose le principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité des biens appartenant au domaine public. La vente d’un tel bien, sans déclassement aurait été illégale. L’illégalité est étendue à la préemption du bien. Pour échapper au droit de préemption, il convient donc de purger ce droit avant le déclassement, puis de vendre après déclassement.

Benoît Jorion

(Cons. Cons, décision 2018-707 QPC du 25 mai 2018)

Le Conseil constitutionnel, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, a été saisi de l’article L. 142-4 du code rural relatif aux décisions de préemption prises par les SAFER et plus précisément du fait que, la loi n’a pas prévu de sanction lorsque le délai de cinq ans prévu pour la rétrocession n’était pas respecté. Ainsi que le résume le Conseil constitutionnel, « les requérants soutiennent que, faute de sanction lorsqu'il n'est pas respecté, le délai de rétrocession auquel ces dispositions conditionnent l'exercice du droit de préemption serait privé d'effectivité. Il en résulterait une méconnaissance du droit de propriété, de la liberté contractuelle et de la liberté d'entreprendre ». Une telle difficulté se pose à l’identique pour d’autres droits de préemption.

Comme il l’avait déjà fait, le Conseil constitutionnel admet des limitations à ces droits « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (§ 5).

A la question précise de l’absence de sanction en cas de dépassement du délai de cinq ans pour rétrocéder, le Conseil répond que « si le dépassement du délai prévu par les dispositions contestées n'entraîne pas la cession automatique du bien préempté à l'acquéreur évincé ou l'annulation de la préemption, la société d'aménagement foncier et d'établissement rural demeure tenue à une obligation de rétrocession conforme aux finalités d'usage du droit de préemption. L'éventualité d'un détournement de la loi ou d'un abus lors de son application n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité. En outre, la personne à laquelle la rétrocession tardive ou l'absence de rétrocession du bien préempté cause préjudice peut exercer une action en responsabilité dans les conditions du droit commun afin d'en obtenir réparation. Enfin, il appartient à la juridiction compétente de veiller à ce que la durée de détention du bien préempté ne conduise pas à la méconnaissance de l'objet pour lequel la loi a institué le droit de préemption » (§ 8). La réponse du Conseil est décevante. On ne sait qui est la personne à qui la violation de la règle des cinq ans pourrait causer préjudice. Ce n’est sans doute ni l’acheteur ni le vendeur, puisque c’est la décision de préemption qui a pu leur causer préjudice, et non la durée de rétention. La bonne solution, mais le Conseil constitutionnel n’a pas les moyens de l’imposer, serait de contraindre les SAFER à proposer le bien préempté à ces derniers, ou d’accepter de faire droit à leur demande de rétrocession.

Benoît Jorion