Conseil d’Etat, 30 juillet 2003 Ministre de la Culture et de la communication c/ Société Solow Management Corporation, req. n° 237168



Extrait : « Considérant qu'aux termes de l'article 37 de la loi du 31 décembre 1921 portant fixation du budget général de l'exercice 1922 : l'Etat pourra exercer, sur toute vente publique d'oeuvre d'art, un droit de préemption par l'effet duquel il se trouvera subrogé à l'adjudicataire. La déclaration faite par le ministre des affaires culturelles qu'il entend éventuellement user de son droit de préemption sera formulée à l'issue de la vente, entre les mains de l'officier public ou ministériel dirigeant les adjudications. La décision du ministre devra intervenir dans le délai de quinze jours ;

Considérant que le délai de quinze jours prévu par ces dispositions pour l'exercice du droit de préemption constitue une garantie pour le vendeur et l'acquéreur de l'oeuvre qui doivent savoir de manière certaine, au terme de ce délai, s'ils peuvent ou non poursuivre la transaction entreprise ; qu'il suit de là que lorsqu'après avoir fait connaître qu'il envisageait d'exercer son droit de préemption le ministre décide d'exercer effectivement ce droit, la décision qu'il prend alors doit, à peine d'illégalité, non seulement être prise dans le délai de quinze jours mais encore être, avant l'expiration de ce délai, notifiée au commissaire-priseur chargé de la vente ; que le MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION n'est dès lors pas fondé à soutenir que la cour administrative d'appel de Paris aurait commis une erreur de droit en estimant que, dès lors que le commissaire-priseur chargé de la vente n'avait pas, avant l'expiration du délai de quinze jours suivant la vente publique, reçu notification de la décision par laquelle l'Etat avait entendu exercer son droit de préemption, cette décision était illégale ».



Commentaire : A côté du droit de préemption prévu par le droit de l’urbanisme et qui porte directement ou indirectement sur des biens immobiliers, il existe aussi un droit de préemption qui porte sur des biens meubles, plus précisément sur des œuvres d’art. Ce droit a été institué par les articles 36 et suivants de la loi de finances du 31 décembre 1921. Il a récemment été codifié aux articles L. 123-1 à L. 123-3 du code du patrimoine et étendu aux ventes de gré à gré.

Ce droit de préemption porte désormais sur « toute vente publique d'oeuvres d'art ou sur toute vente de gré à gré d'oeuvres d'art ». En cas d’exercice de ce droit de préemption, l’Etat est subrogé à l’adjudicateur ou à l’acheteur. Pour lui permettre d’exercer son droit, un mécanisme d’information préalable de l’autorité administrative est prévu.

La jurisprudence sur ce type de préemption est rare. L’arrêt commenté est l’occasion de s’y intéresser. A l’époque des faits, il était prévu que « la décision du ministre devra intervenir dans le délai de quinze jours » à l’issue de la vente au cours de laquelle son représentant aura indiqué son intérêt pour l’œuvre. Le mécanisme désormais codifié à l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme est identique, quoique étendu aux ventes de gré à gré. Il prévoit que « la décision de l'autorité administrative doit intervenir dans le délai de quinze jours après la vente publique ou après la notification de la transaction de gré à gré ».

La question tranchée à propos de la préemption du tableau de Balthus intitulé « Cour de ferme à Chassy » portait sur l’interprétation de la règle selon laquelle « la décision du ministre devra intervenir(ou doit intervenir dans le nouveau texte) dans le délai de quinze jours ».

Le Conseil d’Etat pose que ce délai « constitue une garantie pour le vendeur et l'acquéreur de l'oeuvre qui doivent savoir de manière certaine, au terme de ce délai, s'ils peuvent ou non poursuivre la transaction entreprise ». Aussi, la décision de préemption « doit, non seulement être prise dans le délai de quinze jours mais encore être, avant l'expiration de ce délai, notifiée au commissaire-priseur chargé de la vente ».

Ainsi, bien que régi par un texte différent, le droit de préemption des œuvres d’art rejoint les règles applicables aux préemptions régies par le code de l’urbanisme. Il en va de même que dans le droit commun de la préemption (CE, 16 juin 1993, Commune d’Étampes, req. n° 135411) ou en cas de préemption après adjudication (Cf. la note du 16 juillet 2007) : lorsqu’un délai est fixé pour préempter, il s’agit du délai laissé pour notifier cette décision et non simplement pour prendre cette décision. Au regard du caractère exorbitant que constitue ce droit de préemption et de la contrainte qu’il fait peser sur les acteurs, l’interprétation stricte du juge administratif est parfaitement normale.



Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Tribunal administratif de Bordeaux, 12 avril 2007 Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen, req. n° 0503070



Extrait : «Considérant, en second lieu, qu’il ressort également des pièces du dossier qu’en décidant par la décision attaquée, d’exercer son droit de préemption sur l’immeuble mis en vente par Madame T., le maire d’Agen a agi dans le seul but de faire obstacle à la cession à l’Association locale pour le culte des témoins de Jéhovah d’Agen de ce bien immobilier, et que ce motif tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ne pouvait légalement fonder la décision de préemption critiquée. »



Commentaire : Le Tribunal administratif de Bordeaux vient d’annuler une décision de préemption du maire d’Agen destinée à empêcher l’acquisition d’un bien par une association de témoins de Jéhovah.

Un tel jugement appelle trois remarques.

D’abord, il est bien évidemment illégal d’utiliser un droit de préemption pour tenter d’empêcher l’installation d’un lieu cultuel, ou d’une communauté religieuse, qu’il s’agisse d’un culte traditionnel ou d’un culte d’implantation plus récente. Toutefois si les principes républicains de liberté des cultes et d’égalité permettent de soutenir une telle affirmation, ces principes n’étaient guère opérants pour obtenir l’annulation de la décision attaquée. Même si le principe de non discrimination est à la mode, il est loin de constituer la panacée sur le terrain juridique.

Ensuite, il est intéressant de remarquer que le Tribunal, de façon superfétatoire, a considéré que les faits étaient établis, c'est-à-dire que le but de la décision de préemption était bien d’empêcher l’implantation des témoins de Jéhovah. Il est fréquent que le but réel d’une décision de préemption, notamment dans des affaires de ce type, ne soit pas celui officiellement invoqué. Le but réel y est dissimulé, comme d’ailleurs en l’espèce, derrière d’autres raisons. Il est toujours difficile de démontrer le but réel. Pourtant, ici, le Tribunal estime que « le seul but » de la décision était bien de faire obstacle à l’acquisition par le témoins de Jéhovah. Il indique aussi que ce motif était « tiré de considérations étrangères à un but d’intérêt général ». Il s’agit donc, même si le terme n’est pas utilisé, d’un détournement de pouvoir, de surcroît de la pire espèce, celui pour lequel il n’existe aucun but d’intérêt public. Les habitués du droit administratif pourront apprécier ce que cela peut avoir d’infamant…

Enfin, au-delà du cas d’espèce, cet arrêt permet aussi de rappeler qu’une décision de préemption ne peut avoir pour but de s’opposer au projet de l’acquéreur, ou même tout simplement à sa personne. Son nom ne figure d’ailleurs pas obligatoirement dans la déclaration d’intention d’aliéner. D’après l’article L. 210-2 du code de l’urbanisme les droits de préemption sont exercés en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations. L’énumération à laquelle procède cet article est longue. Mais il doit toujours s’agir d’une action ou d’une opération. Or, empêcher une acquisition par un acquéreur déterminé ne peut être qualifié d’action ou d’opération (Cf. CE 1er février 1993 Guillec, rec. p. 22 à propos d’une préemption destinée à empêcher la cession d’un bien à des personnes étrangères à la commune).

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Cour administrative d’appel de Paris, 7 juin 2007 Ville de Paris, req. n° 06PA04239. Sera publié au recueil.



Extrait : « qu'aux termes de l'article R. 213-15 du code de l’urbanisme : « Les ventes soumises aux dispositions de la présente sous-section doivent être précédées d'une déclaration du greffier de la juridiction ou du notaire chargé de procéder à la vente faisant connaître la date et les modalités de la vente. Cette déclaration est établie dans les formes prescrites par l'arrêté prévu par l'article R. 213-15 / Elle est adressée au maire trente jours au moins avant la date fixée pour la vente par lettre recommandée avec demande d'avis de réception / Le titulaire (du droit de préemption) dispose d'un délai de trente jours à compter de l'adjudication pour informer le greffier ou le notaire de sa décision de se substituer à l'adjudicataire. La substitution ne peut intervenir qu'au prix de la dernière enchère ou de la surenchère. La décision de se substituer à l'adjudicataire est notifiée au greffier ou au notaire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Copie de cette décision est annexée au jugement ou à l'acte d'adjudication et publiée au bureau des hypothèques en même temps que celui-ci » ;

(…) Considérant, d'autre part, que la VILLE DE PARIS, qui a notifié le 21 octobre 2004 au greffe du Tribunal de grande instance de Paris sa décision de préemption du 20 octobre 2004 soutient que, contrairement à ce qu'a jugé le Tribunal administratif de Paris, elle a respecté le délai de trente jours prévu à l'article R. 213-15 du code de l'urbanisme ; que, d'une part, si le courrier par lequel la VILLE DE PARIS a informé le greffe du Tribunal de grande instance de son intention de préempter l'immeuble dont il s'agit ne constitue pas une décision faisant grief cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que le caractère tardif de cette information soit invoqué au soutien de conclusions tendant à l'annulation de la décision de préemption prise par la Ville ; qu'il ressort d'autre part des pièces du dossier que l'adjudication de l'immeuble sis 20 rue du Faubourg-Poissonnière a été prononcée par un jugement du 20 septembre 2004 du Tribunal de grande instance de Paris au profit du mandataire de la société Alenson ; que cette date constitue le point de départ du délai de préemption qui était ouvert à la VILLE DE PARIS, nonobstant la circonstance que l'identité de l'acquéreur n'a été révélée que par la déclaration d'adjudicataire faite le 23 septembre 2004 ; qu'enfin ce délai, qui n'est pas un délai de procédure, a pris fin le 20 octobre 2004 ; que c'est dès lors à juste titre que le Tribunal administratif de Paris a estimé que les dispositions précitées de l'article R. 213-15 n'avait pas été respectées ; que la méconnaissance de cette formalité, à laquelle ne saurait pallier la notification de la décision au titulaire de l'adjudication dans le délai indiqué, impliquait que la VILLE DE PARIS devait être réputée comme ayant renoncé à son droit de préemption ; que, dès lors, la déclaration de préemption du 20 octobre 2004 est entachée d'illégalité. »



Commentaire : La vente d’un bien par adjudication n’interdit pas pour autant à une commune de préempter. Simplement, le processus de vente étant différent, l’article R. 231-15 du code de l’urbanisme énonce un certain nombre de particularismes. Ainsi, c’est le greffier de la juridiction ou le notaire chargé de procéder à la vente qui doit faire connaître la date et les modalités de la vente. De même, autre différence notable liée au processus d’adjudication, la substitution par la commune à l’acquéreur ne peut intervenir qu'au prix de la dernière enchère ou de la surenchère, et non à un prix inférieur.

Enfin, l’article R. 213-15 précise que le titulaire du droit de préemption « dispose d'un délai de trente jours à compter de l'adjudication pour informer le greffier ou le notaire de sa décision de se substituer à l'adjudicataire ». Ainsi, le délai de préemption est raccourci : un mois au lieu de deux mois.

Toutefois, la question se pose de la même façon de savoir si ce délai est un délai pour prendre la décision ou pour notifier la décision. Et la réponse est la même : De même que, dans le droit commun de la préemption, la décision doit être notifiée au vendeur dans un délai de deux mois (CE, 16 juin 1993, Commune d’Étampes, req. n° 135411), la décision de préemption après adjudication doit être notifiée à l’adjudicataire dans le délai d’un mois, et non simplement adoptée dans ce délai.

Ainsi, en l’espèce, l’adjudication a été prononcée le 20 septembre et la Ville de Paris a décidé de préempter le bien le 20 octobre. Mais elle n’a notifié cette décision que le 21 octobre. En conséquence, la Cour a estimé qu’il y a eu méconnaissance de la formalité prévue par l’article R. 213-15 du code de l’urbanisme. Pour la Cour, la ville de Paris est réputée avoir renoncé à son droit de préemption et sa décision de préemption est entachée d'illégalité. Ainsi, le fait même que la décision de préemption ait été prise dans le délai d’un mois est sans conséquence (A comparer à CE 29 décembre 1993 Lebouc, req. n° 112421).

La Cour aligne donc la procédure de préemption en cas d’adjudication sur les règles de droit commun. La rareté des décisions juridictionnelles en la matière explique la publication de l’arrêt au recueil. Signalons pour terminer que si le fait d’annuler la décision de préemption notifiée hors délai est conforme à la jurisprudence précitée et aux termes même du code de l’urbanisme, cela n’en traduit pas moins un certain illogisme juridique. En effet, la notification irrégulière d’une décision administrative constitue traditionnellement un moyen inopérant pour critiquer la légalité de cette décision.

Benoît jorion
Avocat à la Cour d'appel de Paris,
spécialiste en droit public

Conseil d’Etat 6 juillet 2007 M. Jean-Christophe A. c/ Commune de Canari, req. n° 300384

Extrait : "Considérant, en premier lieu, d'une part, que les dispositions de la loi du 11 juillet 1979 n'imposent pas aux communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé de motiver l'acte, qui n'a pas le caractère d'un acte individuel, par lequel elles instituent sur leur territoire le droit de préemption urbain en application de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme ; que, d'autre part, aucune autre disposition législative ou réglementaire n'impose une telle obligation de motivation, en dehors du cas prévu à l'article L. 211-4 de ce code ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération litigieuse, qui n'est pas prise en application de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme, ne peut qu'être écarté ;



Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement ( ) » ; qu'il ressort des énonciations de la délibération litigieuse que celle-ci a été prise pour permettre à la commune de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations » ; que si le requérant soutient que la délibération litigieuse a été prise « au seul motif que cette possibilité est offerte aux communes par l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme », il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune, qui n'avait pas à justifier, à ce stade de la procédure, d'un projet d'aménagement, aurait, en faisant usage de la possibilité qui lui était ouverte par la loi d'instituer le droit de préemption urbain, poursuivi un but étranger à celui en vue duquel ce droit doit être institué."



Commentaire : Pour qu'une commune puisse exercer son droit de préemption, ce dernier doit au préalable avoir été institué sur une partie ou sur la totalité de son territoire par délibération de son conseil municipal.

Le contrôle très limité pratiqué par le juge administratif sur une telle décision contraste avec le contrôle exercé sur les décisions individuelles de préemption d'un bien.

L'arrêt commenté affirme d'abord qu'une telle délibération n'a pas à être motivée, ce qui est normal en raison tant de son absence de caractère individuel que de l’absence d’obligation textuelle. Seul le droit de préemption renforcé prévu par le dernier alinéa de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme impose une délibération motivée.

L’arrêt commenté admet ensuite que la délibération qui institue le droit de préemption se contente d’une formule très générale, telle que le fait de « mener une politique foncière en vue de la réalisation d'opérations d'aménagement par l'acquisition de biens à l'occasion de mutations », ce qui constitue quasiment la définition même du droit de préemption. Il affirme que la commune n’avait pas, à ce stade, à justifier d’un projet d’aménagement.

Les communes qui instituent le droit de préemption sur leur territoire ont d’autant plus intérêt à rester évasives sur leurs projets que les exemples d’annulation de telles délibérations portent sur des hypothèses où, au regard des pièces du dossier, des projets manifestement irréalistes avaient été invoqués (CE 14 mars 1986 Ministre de l’Urbanisme et du logement, tab. p. 757) ou bien sur des hypothèses où des objectifs inadéquats étaient poursuivis (CE 3 mars 1995 Association syndicale du domaine Ilbarritz-Mouriscot, rec. p. 120).

L’absence d’exigence d’un projet précis au moment ou le droit de préemption est institué explique que tant de communes dotées d’un POS ou d’un PLU s’en soient dotées, éventuellement sur la quasi totalité de leurs zones urbaines. Cela leur permet, à peu de frais, d’être informées des mutations sur leur territoire et, avec cette fois ci un projet précis, de préempter en fonction des opportunités.

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris,
Spécialiste en droit public

Tribunal administratif de Versailles 21 novembre 2006 M. et Mme B. c/ Commune de Clichy, req. n° 0604625



Extrait : « Considérant que l’arrêté attaqué mentionne que l’OPHLM de la ville de Clichy a, dans le cadre de la politique locale de l’habitat, procédé à la cession des appartements de l’immeuble sis .............. pour des montants compatibles avec les ressources des locataires acquéreurs ; que les requérants ont, à cette occasion acquis leur appartement pour un montant de 80.000 euros ; que la déclaration d’intention d’aliéner déposée à la mairie le 3 février 2006 indiquait un prix de cession de 256.000 euros ; qu’il résulte des termes même de l’arrêté attaqué que celui-ci était motivé par la politique d’accession sociale à la propriété mise en œuvre par l’OPHLM, s’agissant notamment de l’immeuble considéré, le caractère spéculatif de la cession envisagée par les requérants, le projet de loi Engagement National pour le Logement et, enfin, par l’objectif plus global de régulation du marché foncier pour la préservation de la mixité sociale ; que l’objectif de faire échec à la spéculation foncière et de réguler le marché foncier afin de préserver la mixité sociale n’entre pas dans les prévisions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, auquel renvoient les dispositions précitées de l’article L. 210-1 ; qu’ainsi, M. et Mme B. sont fondés à soutenir qu’un tel objet ne pouvait légalement fonder la décision attaquée »



Commentaire : Le droit de préemption ne permet pas à une commune de préempter pour n’importe quelle raison. Le jugement commenté vient opportunément le rappeler en annulant une décision motivée, notamment, par le caractère spéculatif allégué de la cession envisagée et par l’objectif de régulation du marché foncier pour la préservation de la mixité sociale.

La généralisation du droit de préemption urbain sur l’ensemble du territoire d’un grand nombre de communes permet à ces dernières de disposer d’un droit de regard sur les mutations immobilières. Pour autant, ce droit de regard ne peut se transformer, quelles que soient les sollicitations subies par les élus ou leurs motivations, en droit de préemption pour n’importe quelle raison. L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, qui définit l’objet des décisions de préemption, en dépit de sa longueur, est limitatif. Un objectif qui n’y figure pas ne peut donc justifier une décision de préemption.

Ainsi, un maire ne peut légalement s’engager dans la lutte affichée contre la spéculation, laquelle soit-disant spéculation ne sera d'ailleurs bien souvent que le simple résultat de la hausse généralisée de l’immobilier. Un maire ne peut davantage vouloir réguler le marché foncier qui relève, dans le secteur privé de l’immobilier, que de la seule loi du marché. Ce jugement est rendu à propos d'un appartement vendu par un office HLM à ses locataires puis revendu par ces derniers quelques années après avec une plus value.

Benoît Jorion, avocat à la Cour d’appel
de Paris, spécialiste en droit public