(Cons. Cons, décision 2016-6 LP du 16 juin 2016, § 7)

A propos d’une loi de pays calédonienne instituant une priorité de préemption au bénéfice du preneur à bail sur les autres droits de préemption établis par les textes en vigueur, le Conseil constitutionnel pose que « aucune exigence constitutionnelle n’interdit au législateur du pays de prévoir des règles de priorité entre les différents droits de préemption institués par une loi de pays ou par une loi. » .

La supériorité des droits de préemption au bénéfice d’une personne publique ou dans le cadre d’un service public sur les droits de préemption « privés » n’a donc pas de valeur constitutionnelle.

Benoît Jorion

Communiqué du 5 octobre 2010 de la Commission de l’économie du Sénat

 Proposition de loi de simplification du droit : la commission de l’économie souhaite la suppression de la réforme du droit de préemption

Lors de l’examen, mardi 5 octobre, de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, la commission de l’économie du Sénat présidée par M. Jean-Paul Emorine (UMP – Saône-et-Loire), a proposé, à l’initiative de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey (UC – Eure), de supprimer la réforme du droit de préemption prévue par le texte.

Sur la forme, il a estimé qu’une réforme d’ampleur du droit de l’urbanisme, compétence essentielle des collectivités territoriales, n’avait pas sa place dans une loi de simplification.

Sur le fond, il a jugé le texte proposé déséquilibré et inopportun. En enserrant le droit de préemption dans des conditions d’utilisation très contraignantes, il réduirait la capacité des collectivités à mener des politiques foncières et d’aménagement. En créant de nouvelles notions aux contours imprécis, il pourrait, à rebours de l’objectif affiché de sécurisation du droit, susciter de nouveaux contentieux. Le rapporteur a relevé que des aménagements au droit existant en matière de préemption étaient sans doute nécessaires et souhaité engager une réflexion sur ce sujet avec l’ensemble des acteurs concernés.

Plus largement, M. Hervé Maurey a estimé que la proposition de loi illustrait à l’extrême les défauts des lois de simplification telles qu’elles sont conçues depuis 2003:

- « fourre-tout » dès leur élaboration, ces textes deviennent, au fil de la navette, de plus en plus volumineux et illisibles : la présente proposition de loi est passée de 150 articles (contre respectivement 12 et 50 pour les deux précédentes) à 206 articles lors de son examen par les députés ;

- leurs conditions d’examen au Parlement sont peu satisfaisantes : la durée moyenne de discussion en séance de chaque article s’est élevée à deux minutes à l’Assemblée nationale et quatre commissions sont saisies au Sénat ;

- l’introduction d’articles additionnels sur de multiples sujets, à l’initiative de parlementaires et surtout de nombreux ministères, ne crée pas les conditions d’un débat parlementaire éclairé et accroit le risque d’erreurs juridiques.

M. Hervé Maurey a en conséquence jugé souhaitable d’adopter une démarche alternative, inspirée des autres pays développés et fondée sur des lois de simplification sectorielles.

Commentaire : Le Sénat, traditionnellement vigilant à la qualité des textes législatifs, vient de prendre une position qui l’honore.

Sa Commission de l’économie vient en effet de proposer de supprimer la réforme complète du droit de préemption de la très volumineuse proposition de loi de simplification du droit.

Le communiqué de la Commission reprend les critiques de forme qui ont été déjà formulées ici en les amplifiant : relever que seulement 2 minutes ont été consacrées à l’examen de chaque article à l’Assemblée nationale est dévastateur...

La Commission adresse aussi un reproche de fond à la proposition de loi qui serait déséquilibrée puisque « en enserrant le droit de préemption dans des conditions d’utilisation très contraignantes, le texte réduirait la capacité des collectivités à mener des politiques foncières et d’aménagement »

Le texte est en réalité doublement déséquilibré :

En imposant, dans certains cas, une préemption au prix de la vente, il retire aux élus la possibilité de préempter à un prix inférieur à celui auquel le vendeur et l’acheteur était arrivé.

Il fait donc craindre aux élus qu’ils ne pourront plus faire pression, comme cela arrive, parfois sur le vendeur. Ils peuvent aussi craindre que le vendeur ne soit tenté d’adopter un prix surévalué afin, soit d’empêcher la préemption, soit de contraindre à ce qu’elle soit exercée à un prix excessif.

Un autre déséquilibre, auquel les élus sont moins sensibles, existe néanmoins également. Le secrétaire d’Etat au logement Benoist Apparu a ainsi déclaré devant la Commission des lois de l’Assemblée nationale vouloir instituer aussi « un simple droit de priorité quand un immeuble peut intéresser une commune en l’absence de projet déterminé »

En permettant ainsi une préemption sans projet, la proposition porte une atteinte très importante au droit de propriété, droit qui passe aussi par la possibilité pour un propriétaire de céder son bien à l’acquéreur de son choix. Seule l’existence d’un intérêt général permettait jusque là de justifier une telle atteinte au droit de propriété.

Or, préempter sans projet déterminé, c’est pour une collectivité publique pouvoir préempter partout, pour des raisons de pure opportunité financière. C’est prendre le risque de transformer les communes en spéculatrices, achetant quand elles estimeront qu’un bien n’est pas cher, alors qu’elles n’en ont aucun besoin, privant ainsi l’acheteur du fruit de sa négociation. C’est un mélange des genres très dangereux avec l’utilisation d’une prérogative de puissance publique – la préemption – dans un but purement privé – la spéculation foncière-.

La réforme du droit de préemption mérite donc en effet mieux que d’être votée à la sauvette dans un texte fourre-tout.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Article 61-1 de la Constitution : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. 

Article 62, deuxième alinéa, de la Constitution : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. 

Commentaire : La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) est entrée en vigueur le 1^er mars 2010. Jusqu’à présent, les tribunaux devaient appliquer une loi, même contraire à la Constitution, sans pouvoir s’interroger sur sa conformité à cette dernière. La question prioritaire de constitutionnalité, issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le permet désormais.

Les juridictions du fond, après renvoi au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation, pourront ainsi amener le Conseil constitutionnel, dans un délai de six mois, à déclarer une loi inconstitutionnelle et à l’abroger.

C’est un nouveau droit ouvert aux justiciables qui était attendu depuis de très longues années. C'est aussi une disposition qui va permettre, enfin, que le respect de la Constitution ne soit pas laissé au seul bon vouloir des politiques qui, seuls jusqu'à présent, pouvaient saisir le Conseil constitutionnel.

La garde à vue, la motivation des arrêts de Cour d’assises ou la législation sur les gens du voyage ont donné lieu aux premières questions posées.

Pour sa part, dès le 1^er mars, l’auteur de ce blog a posé devant le juge administratif une question prioritaire de constitutionnalité, dans une matière voisine du droit de préemption, qui est le droit d’expropriation en matière d’immeubles insalubres ou menaçant ruine.

Alors que l’expropriation est encadrée en droit français par une procédure très stricte et volontairement protectrice, de façon dérogatoire, une loi du 10 juillet 1970 permet d’exproprier sur décision du préfet seul, en versant une simple provision, calculée selon des règles structurellement spoliatrices (prix du terrain seul diminué du coût de la démolition).

La conformité de cette loi à la Constitution, qui impose le recours au juge judiciaire, traditionnel gardien de la propriété privée, et que soit versée à l’exproprié « une indemnisation juste et préalable », est plus que douteuse.

A titre d’illustration, sur la base de cette loi, un studio en région parisienne peut ainsi être indemnisé moins de 5000 euros ! L’atteinte au droit de propriété, droit garanti par la Constitution, imposait d’utiliser cette nouvelle procédure de la question prioritaire de constitutionnalité.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Une proposition de loi dite de simplification et d’amélioration de la qualité du droit a été déposée le 7 août 2009 par M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale. C’est la 3eme loi du même ordre.

Cette proposition a été adoptée en première lecture le 2 décembre 2009. Elle poursuit son chemin au Sénat où un rapporteur, M. Saugey, vient d’être désigné le 13 janvier 2010.

Même en cherchant un terme plus mesuré, je n’arrive pas à ne pas qualifier cette proposition de loi  de « monstre législatif ».

En effet, son, ou plutôt ses auteurs, se sont ingéniés à en faire le contraire de ce qu’elle annonce.

Il s’agit officiellement d’une proposition de loi, parce que déposée par un parlementaire.

Elle a été, en réalité, ainsi que M. Warsmann l’a admis, largement alimentée par le Gouvernement, dont les ministères sont trop heureux de pouvoir faire adopter les projets en souffrance qu’ils n’arrivaient pas à faire inscrire à l’ordre du jour. C’est donc plus un projet déguisé en proposition de loi, qu’une véritable initiative parlementaire.

Il s’agit officiellement d’une loi.

Il y a en réalité plusieurs lois, tant le texte aborde de multiples sujets qui n’ont rien à voir les uns avec les autres. Parmi de nombreux exemples, il y a peu en commun entre les fuites d’eau non détectées, la compensation du handicap, la récupération en mer des conteneurs et l’organisation des secours dans les tunnels, qui pourtant, tous, figurent dans la proposition de loi.

Il s’agit officiellement de simplifier le droit, alors que le la longueur du texte semble aller, par elle-même, à l’encontre de l’objectif affiché. Le texte était constitué de 150 articles lors de son dépôt, ce qui est déjà considérable, puis de 193 articles lors de son adoption en 1ere lecture, avant sans doute de continuer encore à croître.

Encore faut-il préciser que certains articles modifient, à eux seuls, des dizaines d’articles de codes ou de lois antérieures. Ainsi, en matière de droit de préemption, le seul article 83 réforme quasiment toute la matière, c’est à dire une centaine d’articles du code de l’urbanisme !

On peut aussi préciser que, parmi les derniers articles de la proposition de loi, cinq autorisent le Gouvernement à légiférer par ordonnance, ce qui n’est jamais très bien vu d’un parlementaire alors que, il faut le rappeler de nouveau, il s’agit officiellement d’une proposition venant de l’un d’entre eux.

Il s’agit enfin, toujours aussi officiellement, d’améliorer la qualité du droit. On peut faire facilement du mauvais esprit en rappelant que l’une des deux premières propositions de loi ayant le même objet a abouti au couac regrettable et involontaire de ne plus permettre de dissoudre une association condamnée pour escroquerie.

Du fait de la taille du texte, les débats en séance publique ont été plus que rapides. Le travail d’amélioration d’un texte que permet son examen serein par le Parlement est donc limité.

La qualité du droit va-t-elle être améliorée ? Soucieux de ne pas laisser s’installer un suspense difficilement supportable, il est possible, dès maintenant, de dire que cela reste à démontrer.

Ce qui justifie que cette proposition soit abordée ici, c’est qu’elle réforme entièrement le droit de préemption en réécrivant tous les articles du libre deuxième du code de l’urbanisme (les articles L. 200) qui lui étaient consacrés, à l’exception de ceux, qui en auraient pourtant besoin, consacrés au droit de préemption des fonds de commerce et de l’article anecdotique consacré aux jardins familiaux.

La justification de cette importante réforme est répétée en boucle : il s’agit de se conformer au rapport de décembre 2007 du Conseil d’Etat consacré à cette question (La documentation française 2008).

A supposer même qu’une telle justification soit suffisante, elle est fausse.

Il y avait en effet dans le rapport du Conseil d’Etat quelques propositions de réforme du droit de préemption remarquables d’équilibre entre cette prérogative de puissance publique et les droits de l’acheteur et du vendeur. Citons, à titre d’illustration :

-         l’articulation entre zones de préemption ;

-         la question de l’identité de l’acquéreur dans la DIA ;

-         une véritable transparence sur le prix de la préemption ;

-         l’amélioration du paiement du prix au propriétaire préempté ;

-         la reconnaissance d’un droit à indemnité d’immobilisation et d’un droit à indemnisation ;

-         un droit à rétrocession en cas d’inutilisation du bien

-         une unification du contentieux en cas de revente du bien.

Ces différentes propositions permettaient de corriger certains des réels dysfonctionnements actuels du droit de préemption. Elles ont été perdues en chemin.

Alors que trouve t-on – et que ne trouve t-on pas - dans la proposition de loi en matière de droit de préemption ?

C’est ce qui sera abordé dans les jours et les semaines qui suivent, sous forme de feuilleton.

A suivre…

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Le projet de loi sur le futur Grand Paris, alors même qu’il n’est pas encore définitivement arrêté, est déjà à l’origine de réactions très hostiles de la part de beaucoup de grands élus d’Ile de France.

Le droit de préemption, qui serait reconnu notamment à la future Société du Grand Paris, figure en toute première place des critiques entendues.

De quoi s’agit-il ?

Il s’agirait de définir des périmètres d’un rayon d’environ 1.500 m autour des 50 gares du futur réseau de transport en commun. La future Société du Grand Paris – qui aurait le statut d’établissement public national – pourrait y procéder à des expropriations selon la procédure de l’extrême urgence. Il lui serait aussi possible d’y procéder à des préemptions.

Au regard de la taille des périmètres et de leur nombre, certaines communes seraient soumises à ce dispositif sur l’ensemble de leur territoire. Selon le Président du Conseil général du Val de Marne, 30% de son département serait concerné.

Les critiques portent donc sur la recentralisation du droit de l’urbanisme, les élus locaux craignant de perdre leurs prérogatives en matière d’aménagement urbain au bénéfice de l’Etat.

Qu’en est-il ?

L’article 6 de l’avant projet (ce qui veut dire que ce projet évoluera encore, selon toute vraisemblance, tout au long du processus législatif) prévoit, en effet, de créer autour de chaque gare une zone d’aménagement différé (ZAD). Les ZAD sont un outil de préemption un peu délaissé aujourd’hui. Pour les collectivités locales, l’inconvénient majeur des ZAD est qu’elles sont créées par l’Etat, et pas nécessairement à leur bénéfice. En revanche, le droit de préemption urbain (DPU) est entièrement géré par les collectivités locales, ce qui explique son grand succès.

Le projet de loi envisage donc d’utiliser un outil juridique déjà existant, il est vrai sur une très grande échelle, et en en faisant systématiquement bénéficier un établissement public de l’Etat.

Trois remarques s’imposent.

D’abord, il est inexact de dire que les communes ou les intercommunalités perdraient leurs compétences. En effet, le projet prévoit que la création de la ZAD n’interdirait pas d’exercer le droit de préemption urbain. Il est vrai que, en principe, la création d’une ZAD est incompatible avec l’institution du DPU. Il s’agirait donc ici de créer un mécanisme dérogatoire laissant subsister le droit de préemption urbain.

Autrement dit, les compétences données à la société du Grand Paris en matière de droit de préemption n’en enlèveraient aucune aux communes. Simplement, le projet de loi précise que ce nouveau droit de préemption primera sur le droit de préemption urbain. Ce qui veut dire, qu’en cas de projets concurrents, le projet de l’Etat aurait la priorité sur le projet local.

Ensuite, et cela n’a pas été souligné en dépit de sa grande importance pratique, le délai pour préempter va passer de deux à trois mois. En effet, il est prévu que lorsque la société du Grand Paris renoncera à préempter, le titulaire « ordinaire » de ce droit, la plupart du temps les communes, pourra préempter. Mais le délai sera alors de trois mois.

Ainsi, très concrètement, les transactions immobilières prendront un mois de plus à se réaliser, retardant autant acheteur et vendeur dans leurs projets. Les politiques qui se sont exprimés n’y ont guère été sensibles. Les professionnels de l’immobilier ne se sont pas encore manifestés.

Enfin, il est paradoxal de redonner un second souffle à l’outil de préemption en zones d’aménagement différé, alors que, dans le même temps, la nouvelle proposition de loi de simplification et de clarification du droit, déposée tout récemment par le député Warsmann devant l’Assemblée nationale, envisage la disparition de cet outil juridique.

Cela illustre, une nouvelle fois, le caractère mal coordonné des nombreuses réformes intervenues au cours des dernières années en matière d’urbanisme, et tout particulièrement en matière de droit de préemption.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public