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préemption - Page 2

  • Utiliser le droit de préemption pour favoriser l'achat par les locataires est illégal

    Cour administrative d’appel de Paris, 11 mai 2012 Epoux X. c/ Ville de Paris, req. n° 11PA01720.

     

    CAA Paris.jpgExtraits : «Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la S.A.R.L. Y, qui a son siège social à Paris, a acheté en 2004 l’immeuble situé 108 rue Vieille du Temple à Paris, lequel regroupe 31 appartements, et a commencé à le revendre « à la découpe » ; que plusieurs locataires ont saisi l’offre qui leur a ainsi été faite, tandis que la plupart des autres ont crée en 2005 un « comité de locataires » afin de s’y opposer ; que par un contrat de droit privé signé le 5 octobre 2009, la régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) s’est portée acquéreur de plusieurs lots de cet immeuble, soit 11 appartements et deux chambres de service, en parvenant à traiter avec le vendeur sur la base d’un prix manifestement très inférieur à celui du marché, et a commencé à céder ces biens à des membres du « comité de locataires » à un prix également très inférieur à celui qui était initialement pratiqué par la SARL Y ; que l’un de ces propriétaires a ainsi réalisé une importante plus value en revendant immédiatement son appartement à un prix très supérieur à celui de l’achat ;

    Considérant que M. et Mme X ont le 14 décembre 2007 signé une promesse de vente avec la SARL Y pour acquérir un appartement et une cave correspondant aux lots n°25 et 74 de l’immeuble sis 108 rue Vieille du Temple à Paris ; qu’en réponse à la déclaration d’intention d’aliéner de ce bien, pour un montant de 675 000 euros adressée par le notaire chargé de cette vente à la ville de Paris le 11 juin 2009, celle-ci a, par la décision attaquée du 29 juillet 2009, décidé d’exercer son droit de préemption sur ces deux lots, au prix de 383 800 euros, en exécution de la délibération n° DLH 2007-93 du 2 octobre 2007 « définissant le programme de réalisation de logements locatifs sociaux entre le 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ainsi que le cadre des actions à mettre en œuvre par la ville pour mener à bien ce programme » ; qu’en conséquence, la SARL Y a renoncé à la vente envisagée ;

    Considérant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que la ville de Paris ait entendu fonder la décision contestée du 29 juillet 2009 sur les dispositions de l’article L.210-2 du code de l’urbanisme permettant, en cas de vente d’un immeuble à usage d’habitation, l’usage du droit de préemption pour assurer le maintien dans les lieux des locataires ; qu’il ne ressort pas plus des pièces du dossier, eu égard aux circonstances générales sus rappelées, ainsi qu’aux caractéristiques de cet immeuble et des locataires de l’appartement préempté, dont il n’est pas allégué qu’ils seraient éligibles à l’attribution d’un logement social, que la ville de Paris, qui n’a exercé le droit de préemption que sur un seul appartement, en proposant un prix très inférieur à celui mentionné par la promesse de vente signée par les requérants, avait réellement l’intention d’acquérir ce bien pour y réaliser effectivement une action relevant du programme de logements sociaux visé par la délibération du conseil de Paris du 2 octobre 2007, laquelle ne fait d’ailleurs pas mention de cet immeuble ; que la ville de Paris ne saurait, dès lors, être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, un des objets définis à l’article L.300-1 précité du code de l’urbanisme ; que, par suite, les requérants sont fondés à soutenir que la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir ; »

    Paris.jpgCommentaire : L’arrêt reproduit ci-dessus, jusqu’ici inédit, doit retenir l’attention pour une double raison.

    En premier lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a annulé une décision de préemption du maire de Paris en raison du détournement de pouvoir dont elle était entachée. Un tel moyen d’annulation est suffisamment rare pour être souligné.

     Si l’arrêt a annulé cette décision c’est du fait des circonstances de fait très particulières de l’espèce qui illustrent bien les multiples pressions qui peuvent accompagner une décision de préemption.

     La chronologie résumée des faits est la suivante :


    -          Le propriétaire unique d’un immeuble parisien, la société Y, a décidé de le revendre, lot par lot. Certains locataires ont acheté et d’autres ont constitué un « comité des locataires », pour s’y opposer ;

    -          Les époux X ont signé une promesse pour acheter un des appartements ;

    -          La ville a préempté ce lot à un prix très bas, qu’elle savait être inacceptable pour le vendeur (383.800 au lieu de 675.000 euros) ;

    -          Cette préemption a eu pour effet de casser la promesse de vente, redonnant à la société Y sa liberté de vendre à d'autres qu'auxc époux X ;

    -          La société Y a alors vendu plusieurs lots à un organisme satellite de la Ville de Paris, la RIVP, à un prix très inférieur au prix du marché. La RIVP les a ensuite revendus à un prix aussi très bas aux membres du comité des locataires. L’un d’eux a immédiatement revendu son lot à un tiers en faisant une importante plus-value.

    Cette seule chronologie des faits permet, d’abord, de mettre en évidence que la ville de Paris a préempté un unique lot, le seul vendu au prix du marché, non pas pour l’acheter, mais pour casser une vente. La préemption a servi de moyen de pression pour amener le vendeur, la société Y, à « négocier », terme pudique au regard de la contrainte exercée sur lui par la ville de Paris. 

    Cette chronologie permet ensuite de mettre en évidence que la ville, en utilisant le droit de préemption, n’a pas eu pour but d’y réaliser l’opération de logements sociaux officiellement alléguée. La ville de Paris a préempté pour obliger une société à céder son bien à un prix inférieur à celui du marché.

    Les droits des locataires doivent bien sûr être protégés. Pour autant, au-delà de la décote usuellement consentie pour bien occupé, les locataires ne tiennent d’aucun texte le droit d’acheter leur appartement à un prix très inférieur à celui du marché pour la seule raison qu’ils y habitent déjà. Il y a là un effet d’aubaineque rien ne vient justifier. L’un des locataires en a d’ailleurs immédiatement profité en revendant son appartement, cette foix-ci au prix du marché, .

    Les prérogatives de puissance publique données par la loi afin de poursuivre un but d’intérêt général ont donc été utilisées en l’espèce par la ville de Paris dans l’intérêt purement privé des locataires. Ces locataires, ainsi que le relève la Cour, n’étaient pas éligibles aux logements sociaux. Ils ont pour autant très bien été capables de se faire entendre de leurs élus, aboutissant à prendre le vendeur en tenaille, entre eux et la ville, en faisant une victime collatérale, l’acquéreur évincé.

    En deuxième lieu, la Cour administrative d’appel de Paris a manifestement attaché de l’importance  au prix de l’immobilier : elle rappelle le prix de vente du bien préempté, le prix figurant dans la décision de préemption, le prix de cession des lots à la RIVP, puis à un locataire et enfin le prix de revente du bien par ce dernier.

    Certains considèrent encore aujourd’hui que le juge administratif ne devrait pas prendre en compte le prix d’une décision de préemption laissant cette question matérielle, pour ne pas dire vulgaire, au juge de l’expropriation, qui serait seul chargé d’apprécier cette question.

    En réalité, sans aller jusqu’à fixer le « juste » prix d’un bien immobilier, ce qui n’est pas de sa compétence, le juge administratif est parfaitement capable, ainsi qu’il le fait en l’espèce, de constater qu’un prix immobilier est « manifestement » inférieur au prix du marché, et d’en déduire que la décision de préemption, par son irréalisme, n’avait pas pour objet de procéder à l’acquisition du bien.

    Cette décision s’inscrit ainsi dans un courant jurisprudentiel relevé ici ou le juge administratif a pu annuler une décision de préemption parce que, au regard du prix de la préemption très inférieur à celui de l’estimation de France Domaines, il s’agissait en réalité d’empêcher la vente (TA Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663 ; TA Montreuil, 6 janvier 2011, SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225).

    Elle s’inscrit aussi dans la ligne récente de la jurisprudence RD Machines (CE, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328) qui fait dépendre l’intérêt général, notamment, du coût de l’opération justifiant la préemption.

    Cet arrêt illustre donc le réalisme du juge administratif qui n'est pas dupte des détournements dont peut s’accompagner l’exercice du droit de préemption.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

  • La mise en œuvre du droit de préemption doit répondre à un intérêt général suffisant.

    Conseil d’Etat, 6 juin 2012, Société RD Machines, req. n° 342328, à paraître au recueil

     

    Conseil d'Etat3.jpgExtraits : « qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption  urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; qu'en outre, la mise en oeuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant ;

     Considérant qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit ; que, par suite, en se bornant à estimer que la décision de préempter la superficie totale du tènement n'était pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, la cour a commis une erreur de droit ; que dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit, pour ce motif, être annulé; »

    Commentaire : Le niveau adéquat de contrôle des décisions de préemption par le juge administratif est difficile à trouver. Il s’agit pour lui, sans paralyser l’exercice légal de ce droit, d’éviter les préemptions d’opportunité et les préemptions peu ou mal justifiées. Il ne faut en effet jamais perdre de vue que le droit de préemption, s’il est un outil précieux d’aménagement urbain, porte aussi atteinte à l’exercice du droit de propriété, paralyse les projets du vendeur et de l’acquéreur et aboutit parfois à leur spoliation.

    Il y a trois ans, avec l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire (CE, 7 mars 2008), le Conseil d’Etat avait allégé son niveau de contrôle, renonçant à exiger que le projet de l’administration soit « suffisamment précis et certain », ainsi qu’il le faisait auparavant (CE, Sect. 26 février 2003, Bour), pour se contenter de la justification « de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement (…)  alors même que les caractéristiques précises de ce projet (n’étaient) pas été définies à cette date ».

    Depuis cet arrêt Commune de Meung-sur-Loire, titulaires du droit de préemption, praticiens et juridictions tentent, souvent avec difficulté, de cerner ce qu’est un projet suffisamment réel, sans qu’il n’ait pour autant à être suffisamment précis.

    Le balancier du contrôle juridictionnel, qui était parti dans un sens favorable aux titulaires du droit de préemption, doit être regardé avec cet arrêt comme désormais reparti dans le sens inverse, celui d’une plus grande sévérité.

    Avec l’arrêt RD Machines, le Conseil d’Etat reprend d’abord le considérant de principe de l’arrêt Commune de Meung-sur-Loire, sans rien y changer. Pour autant, il y ajoute un nouveau contrôle en utilisant une notion très classique, celle de l’intérêt général.

    La cour administrative d’appel, conformément à une jurisprudence bien établie, s’était demandée si la décision de préemption présentait un intérêt général, mais en se limitant au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En cassation, le Conseil d’Etat a censuré cet arrêt, estimant que ce contrôle ne relevait pas de l’erreur manifeste. Il refuse donc le contrôle restreint qui était pratiqué jusque-là pour consacrer le contrôle normal du juge administratif.

    Cet arrêt apparait également comme la consécration d’une forme de bilan coût-avantages, bilan déjà esquissée par la jurisprudence administrative (CAA Paris, Ass. 21 décembre 2007, SCI Les terrasses d’Ornano).

    Le Conseil d’Etat y apprécie l’intérêt général de la « mise en œuvre » du droit de préemption et non l’intérêt général de la seule décision de préemption. Il n’y aurait en effet pas eu grand sens à vérifier si le projet d’action ou d’opération envisagé par la décision de préemption présentait ou non un intérêt général. Les très nombreux objectifs énumérés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, en dépit de leur plasticité, présentent en effet, tous, un intérêt général.

    Pour le Conseil d’Etat, c’est la mise en œuvre du droit de préemption, c’est-à-dire son exercice concret, qui doit présenter un intérêt général, et même un  intérêt général suffisant, ce qui déplace le curseur encore un peu plus loin.

    Exiger un intérêt général « suffisant » souligne la relativité de l’intérêt général poursuivi et conduit à le comparer à d’autres intérêts. Le Conseil d’Etat cite pour cela les « caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération » et le « coût prévisible » de l’opération

    L’utilisation du mot « notamment » conduit toutefois à considérer que ces deux éléments, à l’aune desquels le caractère suffisant du droit de préemption sera examiné, ne sont pas exhaustifs.

    L’inadéquation de la décision au regard des « caractéristiques du bien » était directement invoquée puisqu’il était soutenu que ce bien, d’une superficie de 5 hectares, était d’une taille disproportionnée au regard du projet poursuivi (des ateliers relais). Au regard des caractéristiques du projet, le juge administratif rejette toutefois ce moyen.

    Le « coût prévisible » de l’opération ne fait pas l’objet d’illustration dans l’arrêt. Mais il serait possible d’imaginer que le juge apprécie le budget prévisible de l’opération (coût d’acquisition et coût de réalisation) au regard du budget du titulaire du droit de préemption, au regard de l’objet de l’opération et au regard des résultats du projet.

    Ainsi, cet arrêt s’inscrit dans un mouvement de généralisation du contrôle du bilan qui tend à ce qu’une décision administrative ne soit pas légale du seul fait de son objet, mais parce que globalement, après avoir pesé le pour et le contre, il apparaît que les avantages l’emportent sur les inconvénients. Plus de quarante ans après l’arrêt Ville Nouvelle Est (CE, Ass, 28 mai 1971), le droit de la préemption rejoint ainsi le droit de l’expropriation avec une application, certes atténuée, mais une application tout de même, du contrôle du bilan.

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

  • Préempter pour contrôler les prix est illégal

    Tribunal administratif de Montreuil, 20 octobre 2011, F. c/ Commune de Saint-Ouen, req. n° 1007663

     

    Extraits :

    trib montreuil.jpg« Considérant, en dernier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que les requérants ont reçu une lettre du service foncier de la commune datée du 18 juin 2010, leur indiquant d’appeler ce même service pour « recevoir plus d’informations concernant la vente de [leur] logement (…) et ce afin de purger le droit de préemption » ; qu’il soutiennent avoir pris contact avec ledit service qui les aurait informés que la commune renoncerait à préempter en cas de baisse du prix de vente de leur bien ; qu’il est établi que la décision de préemption est intervenue postérieurement à ce courrier, en l’absence de baisse du prix de vente par M. et Mme F. de leur bien ; qu’il est également établi que le prix de vente de 109.000 euros fixé dans cette décision, est très inférieur au prix de 160.000 euros préconisé par le Service France Domaine ; que , dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien de Monsieur et Madame F. à Mlle Z au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir. »


    Commentaire :

    Saint-Ouen Mairie2.jpgCertaines communes se sont fait une spécialité de préempter les biens immobiliers pour tenter de contrôler les prix sur leur territoire.

    Une telle politique est doublement illégale. En effet, d’une part, une décision de préemption ne sert pas à casser une vente, mais à permettre une acquisition. D’autre part, l’objectif de contrôler les prix n’entre pas dans les hypothèses légales d’action ou d’opération prévues par le code de l’urbanisme en matière de droit de préemption.

    La difficulté est que ces communes, conscientes de l’illégalité de leur politique, même si leurs élus l’assument volontiers publiquement, dissimulent, au cas par cas, l’objet réel de leurs décisions de préemption derrière un des objectifs prévus par la loi.  

    Dans un tel cas, les requérants, acheteurs ou vendeurs évincés, doivent démontrer que la décision de préemption est illégale et que, notamment, il n’existait aucun projet suffisamment réel de nature à justifier la légalité de la décision.

    Le jugement commenté rendu par le Tribunal administratif de Montreuil est intéressant car il annule une décision de préemption, non pas pour vice de forme ou pour erreur de droit, ainsi qu’il le fait régulièrement, mais pour détournement de pouvoir.

    Le vice de détournement de pouvoir est rarement retenu en jurisprudence et particulièrement infamant, un pouvoir de l’administration ayant été utilisé dans ce cas dans un but autre que celui pour lequel il a été donné par la loi.

    Pour arriver à ce résultat, le Tribunal a retenu divers éléments repris dans l’extrait cité plus haut..

    Le Tribunal en conclut que « dans ces conditions, l’ensemble de ces éléments constitue un faisceau d’indices permettant de considérer les allégations des requérant pour établies et qu’ainsi, la décision de préemption en litige dont le seul objet est d’empêcher la vente du bien au prix de 179.000 est entachée de détournement de pouvoir ».

    Ce considérant, qui était surabondant, aidera les justiciables concernés à faire valeur leur droit, sur le terrain de l’annulation ou sur celui de l’indemnisation.

    Ce jugement constitue une avancée dans le contrôle exercé par le juge administratif, avec les prémices de la prise en compte du prix retenu par l’autorité administrative pour préempter, comme élément de légalité du droit de préemption.

    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public

     

     

     

     

     

     

     

     

  • Un prix de préemption abusivement bas révèle un détournement de pouvoir

    Tribunal administratif de Montreuil, 6 janvier 2011 SCI LRTS c/ Commune de Montreuil, req. n° 0912225

     

     Montreuil mairie.jpgExtraits : « En proposant un prix de 157.000 euros pour un bien dont la valeur était considérablement plus élevée (850.000 euros), la commune qui n’en justifie qu’en invoquant une erreur qu’elle aurait commise sur les hauteurs des locaux en sous-sol, ne saurait être regardée comme ayant poursuivi, dans l’intérêt général, l’un des objets définis à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ; dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que la commune de Montreuil n’avait pas l’intention d’acquérir réellement le bien et qu’elle a usé du droit de préemption pour faire obstacle à la vente ; dès lors la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir. »

     

    Commentaire : Le jugement commenté constitue une innovation particulièrement intéressante qui peut permettre de mettre fin à un certain nombre d’abus en matière de droit de préemption.

     

    Demander l’avis des domaines en préalable à une décision de préemption constitue une formalité obligatoire pour le titulaire du droit de préemption. Pour autant, rien ne l’oblige à préempter à ce prix. En conséquence, certaines communes préemptent à un prix inférieur, qu’elles savent irréaliste et inacceptable pour le vendeur. Elles opèrent ainsi, soit pour tenter de contrôler les prix sur leur territoire, soit pour empêcher un acquéreur déterminé d’acquérir le bien.

     

    Jusqu’à présent, le juge administratif pouvait annuler la décision de préemption, mais ne contrôlait pas le prix de la préemption. De son côté, le juge de l’expropriation pouvait fixer le prix du bien, mais sans porter d’appréciation sur la légalité de la décision de préemption.

     

    Le prix de la préemption, qui constitue pourtant un aspect essentiel de la décision prise par l’administration, n’était en conséquence pas contrôlé du point de vue de sa légalité, soit que les requérants ne pensent pas à soulever cet argument, soit que, du fait de l’intervention possible du juge de l’expropriation, le juge administratif répugne à le faire.

     

    Le cas d’espèce a conduit le Tribunal administratif de Montreuil à innover, alors même qu’il n’y était pas tenu, ayant déjà retenu une illégalité tenant à l’absence de projet réel.

     

    Le bien devait être vendu 850.000 euros. La commune l’a préempté à 157.000 euros, soit  le 5eme (!). Le service des domaines, tout comme le juge de l’expropriation saisi après coup, ont estimé que le prix de 850.000 euros correspondait à sa valeur.  

     

    Le jugement commenté déduit du prix de la préemption que la commune « n’avait pas l’intention d’acquérir réellement le bien et qu’elle a usé du droit de préemption pour faire obstacle à la vente ». En conséquence, il annule la décision attaquée.

     

    Il ne s’agit donc pas ici pour le juge administratif de fixer le prix du bien, à la place du juge de l’expropriation, mais de contrôler la légalité du prix fixé par l’administration.

     

    Le jugement déduit aussi du prix manifestement bas de la décision de préemption que la commune a préempté, non pour acquérir le bien, mais pour empêcher une vente, ce qui constitue un infamant détournement de pouvoir.

     

    Ce jugement est donc important. Sa généralisation à des hypothèses ou l’écart entre le prix du bien et le prix fixé par la décision de préemption n’atteint pas de tels extrêmes permettrait de porter un coup d’arrêt à des décisions de préemption illégales, qui seraient enfin annulées en sanctionnant, non un vice procédural dont elles peuvent aussi être entachées, mais l’exercice abusif du droit lui-même.

     
    Benoît Jorion

    Avocat à la Cour d’appel de Paris,

    Spécialiste en droit public

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

  • Préemption et Convention européenne des droits de l’homme

    Conseil d’Etat 10 mars 2010 Levy c/ Communauté urbaine de Strasbourg, req. n° 323081

     

    Conseil d'Etat.jpg

     

    Extrait : « Considérant qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ;


    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, à la suite de deux décisions de préemption prises en 1992 en vue de la réalisation d'équipements publics, la communauté urbaine de Strasbourg a procédé à l'acquisition de parcelles appartenant à MM. Jean et Guy A pour un montant, fixé par le juge de l'expropriation, sensiblement inférieur à celui qui avait été proposé par l'acquéreur évincé ; qu'en l'absence de toute réalisation d'équipements publics sur les parcelles en question, MM. Jean et Guy A ont demandé en 2003 à la communauté urbaine de Strasbourg, sur le fondement des stipulations citées ci-dessus du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, une indemnisation du préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de l'écart entre le prix très avantageux auquel leurs terrains auraient pu être vendus et leur prix d'acquisition par la communauté urbaine ; qu'ils se pourvoient en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy qui a confirmé le rejet de leur demande par le tribunal administratif de Strasbourg ;


    Considérant, en premier lieu, que, pour rejeter l'appel de MM. Jean et Guy A, la cour a estimé que le prix initialement proposé par l'acquéreur évincé n'était pas en rapport avec la valeur vénale des terrains et que cet acquéreur n'aurait, en conséquence et dans les circonstances particulières de cette vente, pas nécessairement maintenu son offre d'acquisition ; que ces faits, souverainement appréciés par la cour, établissaient ainsi que MM. Jean et Guy A ne justifiaient avoir été privés, en raison de l'échec de cette vente, ni d'une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur de leurs biens, ni de l'espérance légitime d'une cession de ces mêmes biens à un prix plus favorable ; qu'il s'en déduisait dès lors nécessairement que, ainsi que l'a relevé la cour sans entacher son arrêt d'erreur de droit ou d'inexacte qualification des faits dont elle était saisie, les décisions de préemption litigieuses n'avaient pas fait peser sur les requérants une charge disproportionnée de nature à caractériser une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel cité ci-dessus ;


    (…) Considérant, en troisième lieu, qu'alors que l'augmentation de la valeur vénale des terrains postérieurement à la préemption doit être prise en compte s'agissant de l'acquéreur évincé, elle ne saurait, en revanche, avoir d'incidence sur l'appréciation de l'atteinte portée aux droits protégés par l'article premier du premier protocole additionnel à l'égard du propriétaire initial ; que, si la cour a relevé que les terrains préemptés n'avaient bénéficié d'aucune plus-value postérieurement à leur acquisition par la communauté urbaine de Strasbourg, il résulte des termes mêmes de l'arrêt attaqué que ce motif présentait, en tout état de cause, un caractère surabondant ; »

     

     

    Strasbourg.jpgCommentaire : En matière de décision de préemption, lorsque le vendeur d’un bien préempté s’estime lésé, il doit démontrer l’illégalité de la décision de préemption. Sans illégalité, il n’a pas droit à être indemnisé (CE, 7 mai 1986, SA Études Malesherbes).

     

     

    De même, il a été jugé que la Convention européenne des droits de l’homme ne pouvait être invoquée par des acquéreurs évincés qui demandent à être indemnisés pour n’avoir pu procéder à l’acquisition du bien (CE 8 décembre 2000 Meirone).

     

    Ces deux certitudes semblent remises en question par l’arrêt commenté qui admet d’envisager l’indemnisation du vendeur et de l’acheteur sur le seul terrain de l’atteinte aux biens. Il convient toutefois d’être prudent car cet arrêt ne pose aucun considérant de principe, se contentant d’approuver l’appréciation souveraine du juge du fond qui a rejeté la demande indemnitaire, imposant ainsi un raisonnement à contrario.

     

    En l’espèce, les vendeurs d’un bien immobilier avaient fait l’objet, après décision de préemption et fixation d’un prix par le juge judiciaire, d’une cession de leur bien au tiers du prix auquel ils devaient initialement le vendre.

    Ayant constaté, 11 ans après, l'absence de toute réalisation d'équipements publics sur les parcelles préemptées, les vendeurs ont demandé à l’administration préemptrice, sur le fondement de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, une indemnisation du préjudice subi.

    Le juge du fond a estimé que « le prix initialement proposé par l'acquéreur évincé n'était pas en rapport avec la valeur vénale des terrains et que cet acquéreur n'aurait, en conséquence et dans les circonstances particulières de cette vente, pas nécessairement maintenu son offre d'acquisition ». Le Conseil d’Etat en déduit que les vendeurs « ne justifiaient avoir été privés, en raison de l'échec de cette vente, ni d'une indemnisation raisonnablement en rapport avec la valeur de leurs biens, ni de l'espérance légitime d'une cession de ces mêmes biens à un prix plus favorable ». En conséquence, « les décisions de préemption litigieuses n'avaient pas fait peser sur les requérants une charge disproportionnée de nature à caractériser une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel cité ci-dessus. »

    Il faut sans doute en déduire que, à contrario, si les circonstances d’espèce avaient été différentes, la Convention européenne aurait pu être utilement invoquée et les vendeurs indemnisés de l’atteinte à leurs biens. En même temps, la portée de cette innovation risque d’être limitée : soit le prix de vente est très proche du prix initial, notamment après intervention du juge de l’expropriation, et il n’y aura pas atteinte aux biens, soit, comme en l’espèce, il en est éloigné et un doute pourra exister sur le caractère certain de la vente, permettant ainsi de refuser l’indemnisation.

    Le plus intéressant dans cet arrêt est sans doute à rechercher dans un motif surabondant selon lequel, contrairement à ce qu’il en est pour le vendeur, « l'augmentation de la valeur vénale des terrains postérieurement à la préemption doit être prise en compte s'agissant de l'acquéreur évincé ».

    Une telle affirmation constitue une double rupture avec la jurisprudence antérieure qui avait jugé, en ce qui concerne l’acquéreur évincé, que le moyen de la méconnaissance de l’article 1er du 1er protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme était inopérant (CAA Paris 29 décembre 2008 Ville de Paris) et, en ce qui concerne le propriétaire (il est vrai en matière d’expropriation), qu’il pouvait sur ce fondement être indemnisé de la plus value manquée (CEDH 2 juillet 2002 Motais de Narbonne c/ France).

     

    Ce revirement offre d’intéressantes perspectives d’indemnisation à l’acquéreur, empêché de faire une bonne affaire du fait d’une décision de préemption. Il lui offre une solution alternative à celle du couple annulation / rétrocession qui exige que la décision de préemption soit illégale. Ce revirement pose toutefois aussi de nombreuses questions sur les modalités de calcul et sur les conditions d’un tel droit à indemnisation.

     

    Benoît JORION

    Avocat à la Cour d’appel de Paris

    Spécialiste en droit public