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  • Du danger d'invoquer plusieurs objectifs en matière de préemption

    Cour administrative d’appel de Paris, 18 octobre 2007, Ville de Paris, req n° 06PA02094

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    Extrait : « Considérant, d'une part, que si le maire de Paris pouvait légalement, sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme, motiver sa décision de préempter les terrains en vue de la construction de logements sociaux, en se référant à la délibération du Conseil de Paris en date des 20 et 21 octobre 2003 arrêtant le programme local d'habitat, lequel prévoit expressément l'exercice du droit de préemption pour la construction de logements sociaux dans le quatorzième arrondissement, cette seule référence ne saurait tenir lieu de motivation de ladite décision en tant qu'elle était relative à un équipement de proximité, dont il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'il se rattacherait à une opération de logement social ; qu'ainsi cette décision qui ne précise pas la nature du projet d'équipement public en vue duquel est exercé le droit de préemption urbain, ne satisfait pas aux exigences de motivation découlant de l'article L. 210-1 précité du code de l'urbanisme ;

    Considérant, d'autre part, que le rapport de la direction du logement et de l'habitat de janvier 2005 se borne à indiquer que les terrains susceptibles d'être préemptés pourraient permettre, outre la construction de dix-sept logements sociaux, la réalisation d'un ou plusieurs équipements de proximité, sans en préciser la consistance et la destination ; qu'ainsi la VILLE DE PARIS, par ce seul document qu'elle produit, ne peut être regardée comme ayant conçu, à la date de la décision de préemption, un projet précis d'équipement public ; que la décision de préemption en date du 10 février 2005 est donc entachée d'illégalité sur ce point ; que compte tenu de la superficie importante affectée à ce projet d'équipement et de ce qu'il ne serait pas implanté sur une parcelle pouvant être dissociée de celles servant d'assiette au projet de logements sociaux, cette illégalité est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, qui ne présente pas un caractère divisible
    ».

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    Commentaire : l’excès de motivation peut nuire ! On sait qu’une décision de préemption doit être motivée et que le juge administratif exerce un contrôle rigoureux sur une telle motivation. Aussi un certain nombre de titulaires du droit de préemption sont tentés de multiplier les projets dans leur décision de préemption, estimant sans doute qu'en cas de recours l’un au moins sera admis. Pour autant, la motivation doit correspondre à un motif réel, c’est-à-dire à un projet existant.

    C’est ainsi que la Ville de Paris a décidé de préempter un immeuble « en vue de réaliser un programme de dix-sept logements sociaux et un équipement public de proximité ». La réalisation de logements sociaux était justifiée par la référence à la délibération arrêtant le programme local de l'habitat, lequel prévoyait l'exercice du droit de préemption pour la construction de tels logements dans l’arrondissement concerné. Ce motif a été admis par la Cour.

    En revanche, la Ville de Paris a été incapable de préciser la consistance et la destination de l’équipement public, qui ne se rattachait pas à la réalisation des logements sociaux. La motivation a donc été regardée comme insuffisante sur ce point par la Cour administrative d’appel de Paris.

    Restait alors à décider de l’impact de cette illégalité partielle sur la légalité globale de la décision de préemption. La Cour a relevé que l’équipement public occupait une superficie importante, sans pour autant d'ailleurs indiquer sa proportion. Elle a aussi relevé le caractère indissociable du terrain d’assiette de l’équipement par rapport au reste du projet. En conséquence, la Cour a estimé que la décision de préemption était indivisible et qu’elle devait être annulée dans son ensemble.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public

  • De l’importance de la DIA sur la commission de l’intermédiaire

    Cour de cassation, 3eme chambre civile 26 septembre 2007 Commune de Chamonix Mont-Blanc

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    Extrait : Mais attendu qu'ayant énoncé à bon droit que l'organisme qui exerce son droit de préemption est tenu de prendre en charge la rémunération des intermédiaires immobiliers incombant à l'acquéreur auquel il est substitué, ce droit étant conditionné par l'indication du montant et de la partie qui en a la charge dans l'engagement des parties et dans la déclaration d'intention d'aliéner, la cour d'appel, qui a retenu, par une interprétation souveraine, exclusive de dénaturation, des termes du courrier du notaire en date du 13 mars 2003 et des dispositions de l'arrêté du maire de la commune de Chamonix en date du 24 mars 2003, que leur ambiguïté rendait nécessaire, que la décision de préemption était fondée sur la seconde déclaration d'intention d'aliéner du 31 janvier 2003, laquelle mentionnait l'intermédiaire chargé de la recherche du terrain et son droit à commission, et que la lettre du notaire rappelait l'existence d'une commission à la charge de l'acquéreur, a pu en déduire, sans violer le principe de la séparation des pouvoirs ni les stipulations du contrat de vente conclu entre la commune et l'association que la commission de la société Cogest Devouassoux immobilier, parfaitement distincte du prix de vente, était due par la commune, le titulaire du droit de préemption étant tenu exclusivement mais intégralement aux conditions financières figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ;
    D'où il suit que le moyen n'est pas fondé
    ;

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    Commentaire : La Cour de cassation vient de réaffirmer que l’intermédiaire à une transaction immobilière a droit au paiement de sa commission par l’autorité titulaire du droit de préemption, dès lors qu’elle figurait dans la déclaration d’intention d’aliéner et qu’elle était à la charge de l’acquéreur.

    En l’espèce, la commune de Chamonix Mont-Blanc, titulaire du droit de préemption, invoquait notamment, pour ne pas la payer, le fait que le compromis de vente ne mentionnait pas cette commission et qu’un courrier du notaire, postérieur à la déclaration d’intention d’aliéner, était ambigu sur cette question.

    La Cour de cassation a fait prévaloir les termes de la déclaration d’intention d’aliéner. Elle a posé que la commission de l’intermédiaire, « parfaitement distincte du prix de vente, était due par la commune, le titulaire du droit de préemption étant tenu exclusivement mais intégralement aux conditions financières figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ».

    La Cour réaffirme ainsi que l’intermédiaire a droit à l’intégralité de sa commission, quel que soit le montant de la préemption (Cf. ma note du 3 septembre sous l’arrêt du 24 janvier 2006, Société Atlan’Immo). Elle va plus loin dans la protection de l’intermédiaire en lui garantissant un tel droit, même en cas de silence du compromis de vente et même si le contrat de vente finalement conclu avec l’autorité titulaire du droit de préemption a oublié la commission. Le « exclusivement mais intégralement » marque bien les limites de ce droit.

    La rédaction de la déclaration d’intention d’aliéner est donc d’une importance cruciale pour l’intermédiaire en cas de préemption.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public

  • Le contrôle des objectifs d'une préemption

    Cour administrative d’appel de Paris, 4 octobre 2007, Commune du Plessis-Trévise, req. n° 04PA01745

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    Extrait : « Considérant qu'aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé... » ; qu'aux termes de l'article L. 300-1 du même code : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre les restructurations urbaines, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels... » ; qu'il résulte de ces dispositions, d'une part, que les communes ne peuvent décider d'exercer le droit de préemption que si elles justifient de l'existence, à la date à laquelle elles exercent ce droit, d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement suffisamment précis et certain et, d'autre part, qu'elles doivent définir ce projet de manière précise dans la décision de préemption ;

    Considérant que l'arrêté attaqué est motivé, d'une part, par le souci de poursuivre la restructuration du parcellaire, entamée en 1998 sur le fondement d'une délibération de 1994 par l'acquisition d'une parcelle de 300 m² AM 692 jouxtant la parcelle préemptée, d'autre part, par la perspective, dans une zone classée en UFa par le plan d'occupation des sols, d'accueillir des activités économiques, enfin par la nécessité pour la collectivité publique d'assurer la dépollution du site en raison de la présence notamment d'amiante et de cuves à dégazer en sous-sol ; que le premier motif, qui ne figure pas parmi les opérations d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ne peut constituer à lui seul, eu égard à l'absence de toute précision sur les objectifs poursuivis et au faible degré d'avancement d'un projet envisagé 7 ans auparavant, une opération de restructuration urbaine au sens des dispositions législatives précitées ; que le deuxième motif ne se rattache à aucun objet précis mentionné dans la décision litigieuse ; qu'enfin la volonté de démolir un bâtiment vétuste isolé, même si elle s'accompagne de désamiantage et de suppression de cuves en sous-sol, ne peut être regardée comme une action ou une opération de lutte contre l'insalubrité au sens de l'article L. 300-1 précité ; qu'il s'ensuit que deux des motifs avancés ne sont pas nature à justifier une décision de préemption et qu'aucun projet précis n'est défini dans la décision en litige au soutien du seul motif se rattachant à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;
    »

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    Commentaire : Une décision de préemption doit être justifiée par un projet précis. Ce projet doit correspondre à l’un de ceux énumérés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. Cet article est long. Il permet de nombreuses hypothèses de préemption. Mais il ne permet pas de préempter pour n’importe quelle raison.

    L’arrêt commenté vient rappeler qu’il est inutile de multiplier les motifs de préemption. Si aucun n’est satisfaisant, leur multiplication ne fera pas de la décision de préemption une décision légale.

    Une commune avait décidé de préempter en invoquant trois raisons : le souci de poursuivre la restructuration du parcellaire ; la démolition d’un bâtiment à fin de dépollution du site et la perspective d'accueillir des activités économiques.

    La Cour administrative d’appel de Paris considère que les deux premiers objectifs n’entrent pas dans les objectifs posés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme : la restructuration du parcellaire n’est pas à elle seule une opération de restructuration urbaine et la volonté de démolir un bâtiment vétuste n’est pas une opération de lutte contre l'insalubrité.

    Quant au denier objectif, il est insuffisamment précis.

    La Cour en conclut de façon lapidaire que « deux des motifs avancés ne sont pas nature à justifier une décision de préemption et qu'aucun projet précis n'est défini dans la décision en litige au soutien du seul motif se rattachant à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ». En conséquence, elle confirme le jugement rendu en première instance qui avait annulé la décision de préemption. Cet arrêt illustre une nouvelle fois le caractère rigoureux du contrôle opéré par le juge administratif, à la fois sur la réalité des objectifs invoqués à l'appui de la décision de préemption, et sur la régularité des objectifs invoqués au regard de l'énumération limitative de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public

  • Préemption, droit de priorité et responsabilité

    Conseil d’Etat 10 juillet 2007, commune d’Ivry-sur-Seine, req. n° 294142

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    Extrait : « Considérant que l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret ( ) ; que le deuxième alinéa de cet article dispose que Les personnes publiques énumérées à l'alinéa précédent sont tenues de notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et d'indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun ; que par lettre du 4 janvier 2006, le maire de la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a demandé au Premier ministre de prendre le décret d'application prévu par la disposition susmentionnée et, en tout état de cause, d'indemniser la commune du préjudice qu'elle avait subi, au motif que l'absence d'intervention de ce décret l'avait privée de la possibilité d'exercer le droit de priorité prévu à l'article 30 précité à l'occasion d'une opération d'acquisition de deux parcelles sises sur son territoire et appartenant à l'établissement public Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (APHP) ;

    (…)

    Sur les conclusions à fin d'indemnité :

    (…)
    Considérant, en second lieu, que le fait pour l'Etat de s'être abstenu, pendant une durée de quinze ans, de prendre le décret auquel était subordonné l'exercice par les communes du droit de priorité institué par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 à l'égard de tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à des établissements publics, est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité ; que, par suite, faute de pouvoir recourir à ce droit de priorité, qui lui aurait permis d'acquérir les parcelles en cause, avant toute mise sur le marché, au prix déterminé par le directeur des services fiscaux en vertu du deuxième alinéa de cet article 30, la COMMUNE D'IVRY-SUR-SEINE a subi un préjudice en faisant l'acquisition de ces biens à un prix supérieur résultant, dans le cadre de l'exercice de son droit de préemption, à celui fixé par le juge du tribunal de grande instance de Créteil le 8 décembre 2005 ;

    Considérant que si l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 renvoie au décret le soin de définir les établissements publics dont les cessions d'immeubles seraient susceptibles d'entrer dans le champ d'application du droit de priorité précité en faveur des communes, il ne fournit aucune indication sur la nature des établissements publics concernés et en particulier sur le point de savoir si des établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ; que, dans ces conditions, la carence fautive du gouvernement à prendre ce décret ne peut être regardée comme la seule raison pour laquelle la commune requérante, faute de pouvoir faire usage du droit de priorité, a fait usage du droit de préemption et acquis ces parcelles à un prix plus élevé ; qu'ainsi, un lien certain de causalité ne peut être établi entre la faute de l'administration et le préjudice subi par la commune ; que, par suite, les conclusions de cette dernière tendant à ce que l'Etat lui alloue une indemnité de 94 725,20 euros doivent être rejetées ;
    »

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    Commentaire : Même si cet arrêt a pour origine une décision de préemption exercée par la commune d’Ivry-sur-Seine sur des parcelles appartenant à une autre personne publique (l’Assistance publique des hôpitaux de Paris), il n’intéresse qu’indirectement le droit de préemption.

    La loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) avait institué en faveur des communes un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, aux entreprises publiques et à des établissements publics. Cette loi prévoyait que les communes devaient se voir notifier l’intention d’aliéner ainsi que « le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par le directeur des services fiscaux ». Ce droit de priorité différait de la préemption notamment en ce qu’il s'exerçait avant la recherche d'un acheteur.

    Mais cette loi nécessitait un décret d’application, décret qui n’a jamais été adopté. Cette carence qui a duré 15 ans était incontestablement fautive, ainsi que le Conseil d’Etat l’a d’ailleurs reconnu dans cet arrêt. On peut préciser que ce droit de priorité est mort avant d’avoir vécu puisqu’il a été abrogé par la loi ENL du 13 juillet 2006.

    La commune d’Ivry-sur-Seine, faute de pouvoir utiliser son droit de priorité, a exercé son droit de préemption sur deux parcelles de l'APHP. Mais elle les a acquises à un prix supérieur à l’estimation des services fiscaux, ce prix ayant été réévalué, comme c’est souvent le cas, par le juge de l’expropriation.

    Elle a demandé à être indemnisé de son préjudice, résultant du surcoût payé, surcoût qu’elle a attribué à l’absence de décret d’application relatif au droit de priorité. Le Conseil d’Etat vient de rejeter cette demande, en posant que, si la carence à prendre ce décret était incontestablement fautive, le lien de causalité n’est pas établi. Le Conseil d’Etat considère en effet que le pouvoir réglementaire disposait d’une certaine latitude pour préciser quels établissements publics étaient concernés et notamment si les « établissements autres que ceux de l'Etat devaient être inclus dans ce champ ».

    En conséquence, le Conseil d’Etat estime que cette absence de décret d’application n’est pas la seule raison pour laquelle la commune d’Ivry a acquis les parcelles à un prix plus élevé.

    Il peut en effet être rappelé que si une décision de préemption doit, pour être légale, répondre à un certain nombre de critères, en revanche, la décision de recourir, ou de ne pas recourir, à la préemption relève largement de l’opportunité. Dès lors, tant l’exercice du droit de priorité, s’il avait été possible, que l’exercice du droit de préemption, ne sont jamais certains. Il est difficile dans ces conditions d’établir un lien de causalité incontestable lorsqu’un préjudice est invoqué dans un cas tel que celui soumis au Conseil d’Etat.

    Benoît Jorion
    Avocat à la Cour d’appel de Paris,
    Spécialiste en droit public