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  • Les limites territoriales du droit de préemption urbain

    Conseil d’Etat, 21 mai 2008 Société EPM, req. n° 310951, à paraître aux tables

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    Extraits : « Considérant qu'il résulte de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme que le droit de préemption d'une commune dotée d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme ne peut s'exercer que dans les zones urbaines et dans les zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans lesquelles elle a institué un droit de préemption urbain ; que si l'article L. 213-2-1 du même code permet à la commune, lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, d'exercer son droit de préemption urbain sur la fraction d'une unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, et précise qu'en ce cas le propriétaire peut exiger de la commune qu'elle se porte acquéreur de l'ensemble de cette unité foncière, il n'autorise pas la commune à préempter ceux des éléments d'un ensemble immobilier faisant l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner unique qui sont situés dans une zone où le droit de préemption ne peut pas s'exercer ;

    Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que, par une délibération en date du 26 mai 1989, le conseil municipal de la commune de Grimaud a décidé d'instituer un droit de préemption urbain sur toutes les zones d'urbanisation (U) et d'urbanisation future (NA) du plan d'occupation des sols de la commune ; qu'ainsi que l'a relevé le juge des référés, il est constant que si les quatorze appartements préemptés se situent en zone UB, les trois bungalows se trouvent en zone NB dans laquelle la commune ne peut pas exercer son droit de préemption ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'en l'absence de dispositions législatives en ce sens, le juge des référés du tribunal administratif de Nice ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme et sur la circonstance que la cession de l'ensemble constitué par ces appartements et ces bungalows est intervenue globalement, par voie d'adjudication dans le cadre d'une procédure judiciaire, sur décision du juge-commissaire, pour ne pas retenir comme de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de préemption le moyen tiré de ce qu'elle ne respectait pas les zones de préemption ; que son ordonnance est donc entachée d'une erreur de droit et doit pour ce motif, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, être annulée ; »


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    Commentaire : Même si le droit de préemption urbain (DPU) est devenu le droit de préemption de droit commun, il ne peut pour autant s’exercer sur n’importe quelle partie d’une commune qui l’a institué.

    La commune de Grimaud vient d’en faire l’expérience. Elle a souhaité préempter un bien composé de quatorze appartements et de trois bungalows, lesquels avaient été vendus en bloc et par adjudication. La difficulté est que ces trois bungalows se situaient en zone NB, alors que le droit de préemption urbain ne peut, ainsi que son nom l’indique, être exercé pour l’essentiel qu’en zone urbanisées (U) ou d’urbanisation future (NA).

    Avant la loi SRU du 13 décembre 2000, cette circonstance aurait suffit à empêcher la préemption. En effet, un bien peut ne faire l’objet que d’une seule déclaration d’intention d’aliéner, même s’il est constitué de plusieurs parcelles soumises à des règlementation différentes, conformément à la règle de l’unité foncière (CE Sect. 23 juin 1995 Commune de Bouxières-aux-Dames, rec. p. 273). Depuis la loi SRU, l’article L. 213-2-1 du code de l’urbanisme permet, sous certaines conditions, de ne préempter qu’une fraction d’une telle unité foncière.

    Pourtant, en l’espèce, la commune de Grimaud a préempté la totalité du bien. Elle a peut-être été influencée par le fait que le bien avait été vendu par adjudication. On sait qu’une adjudication n’interdit pas la préemption, mais que, dans certains cas, elle modifie la procédure de préemption. Toutefois, le Conseil d’Etat vient de rappeler qu’une adjudication ne modifie pas les règles au point de permettre de préempter un terrain qui n’est pas soumis au droit de préemption.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public

  • Un vendeur peut toujours agir contre une préemption

    Conseil d’Etat, 21 mai 2008 Commune de Houilles, req. n° 296156, à paraître aux tables

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    Extraits : « Considérant, d'une part, que toute décision de préemption d'un bien apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et affecte à ce titre les intérêts de celui-ci qui a, dès lors, intérêt à en demander l'annulation pour excès de pouvoir ; que cet intérêt existe aussi bien lorsque le prix fixé par le juge de l'expropriation est inférieur à celui figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner que dans le cas où la préemption s'est faite à ce dernier prix ; que la circonstance que le transfert de propriété a eu lieu à la date à laquelle le vendeur introduit un recours pour excès de pouvoir contre la décision ne fait pas disparaître l'atteinte portée à ses intérêts et est, dès lors, sans effet sur son intérêt à agir ; que, par suite, en jugeant, par un arrêt qui est suffisamment motivé, que les consorts C avaient intérêt à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 22 août 2000 par laquelle la COMMUNE DE HOUILLES avait exercé son droit de préemption sur un terrain leur appartenant, alors même qu'à la date à laquelle ils ont introduit la demande de première instance, le transfert de propriété était déjà intervenu au profit de la commune, la cour administrative d'appel de Versailles n'a ni commis d'erreur de droit, ni inexactement qualifié les faits de l'espèce ; »

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    Commentaire : Cet arrêt Commune de Houilles vient confirmer que le vendeur d’un bien préempté a toujours intérêt à agir devant le juge administratif pour contester une décision de préemption. Cet intérêt est justifié par la « limitation au droit de propriété du vendeur » que cause la décision de préemption.

    Le vendeur peut, bien entendu, demander l'annulation de la décision de préemption si elle s’est faite à un prix inférieur à celui conclu avec le vendeur, prix qui figure dans la déclaration d’intention d’aliéner (DIA).

    Mais il peut aussi le faire, et l’arrêt le confirme de façon d’autant plus éclatante que la question ne se posait pas en l’espèce, lorsque la préemption s’est faite au prix figurant dans la DIA. Deux raisons le justifient. D’abord, l’identité de l’acheteur peut être pour le propriétaire un des éléments déterminant de la vente (parent, voisin, ami, relation d’affaire…). Ensuite, la préemption a pour effet automatique de retarder pour le propriétaire la perception du prix de la vente (jusqu’à six mois d’après l’article L. 213-14 du code de l’expropriation).

    Le deuxième intérêt de l’arrêt Commune de Houilles est de réaffirmer que cet intérêt pour agir ne disparait pas avec le transfert de propriété. On sait que juridiquement la décision de préemption au prix de la DIA a pour effet immédiat de transférer la propriété du bien, dont propriété et possession sont dès lors dissociées.

    Il pouvait donc être soutenu que l’ancien propriétaire ne disposait plus de la possibilité de contester une décision portant sur son bien. Mais une telle position eut été parfaitement abusive, en privant le vendeur de toute possibilité de recours en justice. Le juge administratif sait faire preuve de réalisme. Il admet ainsi le recours d’une association contre le décret qui l’a dissoute, alors même que, juridiquement, cette association n’existe plus lorsqu’elle introduit son recours (CE Sect. 22 avril 1955 Association Rousky-Dom, rec. p. 202).

    Le cas d’espèce offre d’ailleurs une illustration du fait que, en l’absence de déclenchement du délai de recours contentieux, cet intérêt pour agir perdure, en dépit, à la fois, de l’intervention du juge judiciaire et du transfert du bien intervenu. Les vendeurs ont attendu plus de trois ans pour saisir le juge administratif, bien après que le juge de l’expropriation eut fixé de façon définitive le prix de leur bien. Leur recours était toujours recevable, faute de notification régulière de la décision de préemption. Ainsi, dans cette configuration particulière, le recours au juge administratif permet de rendre sans effet la décision insatisfaisante du juge de l’expropriation.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public