Conseil d’Etat, 7 juin 2009 Association La fourmi vouvrillonne, req. n° 319238, à paraître aux tables.

Extraits : « Considérant, en premier lieu, que la circonstance que les statuts de l'ASSOCIATION LA FOURMI VOUVRILLONNE ont été déposés postérieurement à la décision de préemption litigieuse est sans incidence sur la recevabilité de la demande d'annulation, les dispositions de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme ne s'appliquant qu'aux décisions relatives à l'occupation ou l'utilisation des sols ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ces statuts précisent que l'association a notamment pour objet de surveiller l'utilisation par les collectivités et leurs représentants des deniers publics afin de défendre les intérêts collectifs ou individuels des concitoyens des communes du Vouvrillon en luttant (...) contre tout gaspillage ou engagement financier que les concitoyens vouvrillons jugeraient inutiles, inappropriés, exagérés (...) ; que la délibération par laquelle la communauté de communes du Vouvrillon a décidé d'exercer son droit de préemption en vue d'acquérir l'immeuble en cause, pour un coût de 550 000 euros, engage les finances de cette collectivité et, par suite, est de nature à porter atteinte aux intérêts que cette association entend défendre ; qu'ainsi, en jugeant que l'association n'avait pas intérêt à agir à l'encontre de cette délibération dès lors qu'elle n'était ni propriétaire, ni locataire ni acquéreur évincé du bien objet de la préemption, alors même qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier l'intérêt à agir d'une association en fonction de son objet statutaire, la cour administrative d'appel de Nantes a commis une erreur de droit ;

Considérant, en second lieu, que l'intérêt à agir contre une décision de préemption ne se limite pas aux titulaires d'une promesse de vente, mais peut être reconnu à ceux qui bénéficient d'un droit suffisamment certain et direct sur le bien préempté ; qu'en jugeant que la circonstance que M. A se soit trouvé privé de la possibilité de racheter à M. C l'immeuble préempté ne suffisait pas à lui conférer un intérêt à agir contre la décision de préemption, alors que l'exercice de son droit de préférence par M. C et son engagement ferme de rétrocession à M. A faisaient de ce dernier l'acquéreur finalement évincé par la préemption, la cour administrative d'appel a inexactement qualifié les faits de l'espèce ; »

Commentaire : Voilà un arrêt qui apporte plusieurs précisions relatives à la procédure contentieuse en matière de droit de préemption. La première est relative aux recours des associations. La deuxième est relative à l’intérêt pour agir.

D’abord, l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme, voté pour rendre plus difficiles les recours des associations en matière d’urbanisme, pose que « Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. »

En l’espèce, les statuts de l’association requérante n’avaient pas été déposés en préfecture avant qu’elle ne forme un recours contre une décision de préemption. La recevabilité de son recours était en conséquence contestée.

Pour autant, une décision de préemption n’est pas une décision « relative à l'occupation ou l'utilisation des sols ». C’est ce qui avait déjà été jugé (CE 13 oct. 2003 Commune d’Altkirch) à propos de la règle posée par l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme (dans sa rédaction antérieure au décret du 5 janvier 2007), imposant qu’un recours contre une décision « relative à l'occupation ou l'utilisation des sols » soit notifiée à l’auteur de la décision.

Une telle solution est parfaitement logique puisqu’une décision de préemption, si elle s’accompagne normalement d’un projet qui est relatif à l’occupation ou à l’utilisation des sols, ne consiste, en elle-même, qu’à opérer un transfert de propriété et n’a donc pas d’incidence directe sur l’utilisation des sols.

En l’espèce, la solution posée à propos de la notification des recours est transposée aux recours des associations contre les décisions de préemption. Les statuts d’une association qui veut contester une décision de préemption n’ont donc pas à être enregistrés en préfecture préalablement à son recours.

Ensuite, le Conseil d’Etat apporte des précisions sur les titulaires d’un intérêt pour agir contre une décision de préemption devant le juge administratif. On sait que, pour qu’un justiciable puisse agir devant le juge administratif, il doit disposer d’un intérêt pour cela. Sinon, sa requête est irrecevable.

En matière de décision de préemption, la plupart du temps, c’est soit l’acquéreur évincé, soit le vendeur, qui agit en justice. Mais d’autres peuvent le faire. C’est le deuxième intérêt de l’arrêt.

D'une part, le Conseil d’Etat confirme ce qu’il avait déjà posé (CE 20 mars 1991 Roucaute) à propos du titulaire d’un droit de préférence : il a intérêt pour agir devant le juge administratif. Mais le Conseil d’Etat au regard des circonstances d’espèce va même plus loin. Ici, le propriétaire d’un bien (B) avait accordé un droit de préférence à C., lequel avait promis de le vendre à A. Lorsque B. a vendu son bien à un tiers, C. a exercé son droit de préférence, et c’est A. qui est allé en justice contre la décision de préemption.

Le droit de A. à acquérir était donc indirect, puisqu’il n’était ni l’acquéreur évincé, ni même le titulaire du droit de préférence.

Mais, selon une formule qui pourrait s’appliquer dans d’autres circonstances, le Conseil d’Etat pose que l’intérêt pour agir « peut être reconnu à ceux qui bénéficient d'un droit suffisamment certain et direct sur le bien préempté ». C’est le cas en l’espèce.

Le simple bénéficiaire d’une promesse de vente, faite par un titulaire de droit de préférence, a donc un intérêt pour agir.

D’autre part, le Conseil d’Etat reconnaît aussi intérêt pour agir à une association locale, dont l’objet était, notamment,  « de surveiller l'utilisation (…) des deniers publics (…) en luttant (...) contre tout gaspillage ou engagement financier (…) inutiles, inappropriés, exagérés (...) ». Une décision de préemption prise par une communauté de communes, qui a forcément un coût pour elle, et donc une incidence sur son budget, peut en conséquence être contestée par une telle association.

Ce faisant, le Conseil d’Etat rejoint une jurisprudence très classique sur l’intérêt pour agir des contribuables locaux (CE 29 mars 2001 Casanova), y compris des contribuables d’une intercommunalité (CAA Bordeaux 18 décembre 2007 Commune de Canejan). Il confirme également, ce qui n’avait été admis que par une juridiction du fond (CAA Nancy 1^er oct. 1998 Commune de Jeumont), l’intérêt pour agir d’une association contre une décision de préemption, à condition bien entendu que son objet social s’y prête.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public

Conseil d’Etat, 24 juillet 2009 Société Finadev, req. n° 316158, à paraître aux tables

Extraits : « Considérant qu'aux termes l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration, dont le maire transmet copie aux services fiscaux, comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix./ (...) Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption (...) ; qu'il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption dispose pour exercer ce droit d'un délai de deux mois qui court à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ; que ce délai, qui constitue une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien, ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ; que, dans ce cas, le délai de deux mois court à compter de la réception par l'administration d'une déclaration complétée ou rectifiée ; »

Commentaire : Cet arrêt apporte une intéressante contribution, à la fois, à l’analyse du délai de deux mois laissé au titulaire du droit de préemption pour préempter et au contenu de la déclaration d’intention d’aliéner.

En premier lieu, on sait que l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme pose que «  le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption » et que cet article a été interprété comme rendant illégal, non seulement une décision de préemption prise au-delà du délai de deux mois, mais aussi, ce qui est plus original, une décision parvenue au-delà de ce délai.

C’est donc au titulaire du droit de préemption de maîtriser les aléas de la distribution postale et d’en supporter les conséquences.

Il s’agit ici d’un des très rares cas, peut-être le seul, ou l’irrégularité de la publicité d’un acte a une conséquence sur la légalité de cet acte.

Le Conseil d’Etat justifie ce régime juridique en indiquant que ce délai constitue « une garantie pour le propriétaire qui doit savoir dans les délais les plus brefs s'il peut disposer librement de son bien ». Ainsi, le fait de notifier une préemption au-delà d’un délai de deux mois ne méconnaît pas simplement une règle de publicité d’un acte administratif. Cela méconnait une garantie, d’ailleurs substantielle, puisqu’elle se rattache à la libre disposition de son bien par le vendeur. C’est donc in fine une garantie liée au droit de propriété qui, selon la présentation classique, inclut son abusus.

En deuxième lieu, cet arrêt précise le contenu légal de la déclaration d’intention d’aliéner. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme est relativement imprécis puisqu’il évoque « l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ». Certains titulaires du droit de préemption multiplient les demandes de précision, retardant d’autant le début de la computation du délai de deux mois.

Le Conseil d’Etat précise donc que le délai « ne peut être prorogé par la demande de précisions complémentaires que si la déclaration initiale était incomplète ou entachée d'une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou les conditions de son aliénation ». Ainsi, seules deux hypothèses liées au caractère incomplet (les rubriques obligatoires ?) ou à une erreur substantielle (et pas une simple erreur) peuvent donner lieu de la part du titulaire du droit de préemption à demande de précision qui, elle-même permettra de proroger le délai.

D’après l’arrêt commenté, une erreur sur la surface habitable pouvait donner lieu à une demande de deuxième déclaration d’intention d’aliéner. En revanche, la troisième déclaration d’intention d’aliéner, demandée par le titulaire du droit de préemption, sans que l’on en connaisse la raison, n’a pas permis de faire courir une nouvelle fois le délai de préemption.

Benoît JORION

Avocat à la Cour d’appel de Paris

Spécialiste en droit public