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  • Un projet doit être suffisamment réel pour rendre légale une préemption

    Conseil d’Etat, 7 mars 2008 Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371


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    Extraits : « les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption »

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    Commentaire : L’arrêt Commune de Meung-sur-Loire constitue, en matière de contrôle des décisions de préemption, un revirement de jurisprudence aussi spectaculaire que contestable.

    Jusqu’à présent, une décision de préemption devait être justifiée par l’existence à la date à laquelle ce droit était exercé « d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement suffisamment précis et certain » (CE Sect. 26 février 2003 M. et Mme Bour, rec. p. 59).

    Aussi, lorsqu’il ne pouvait être justifié par l’autorité titulaire du droit de préemption de cette double qualité de projet « suffisamment précis et certain », la décision était illégale et annulée comme telle. Le juge administratif censurait ainsi, à la fois, les décisions de préemption de pure opportunité et les décisions qui étaient justifiées par un projet trop imprécis.

    Certaines collectivités locales aux moyens importants avaient réussi à s’affranchir de cette contrainte en élaborant, entre la réception de la DIA et la décision de préemption, un projet suffisamment détaillé.

    Cependant, conformément aux conclusions de son commissaire du Gouvernement, le Conseil d’Etat a souhaité alléger un tel contrôle, estimant qu’il entrainait un trop grand nombre d’annulations de décisions de préemption et empêchait ainsi la réalisation de projet certains, mais encore trop mal définis.

    Une telle analyse est contestable.

    La préemption, qui permet d’évincer un acquéreur librement choisi par un vendeur, éventuellement à un prix inférieur à l’accord intervenu, est une prérogative de puissance publique qui doit rester exceptionnelle.

    L’existence du droit de préemption n’est pas contestable lorsqu’elle a pour finalité une action ou une opération d’intérêt général. Or, force est de constater que trop de titulaires du droit de préemption usent et abusent de ce droit, préemptant - illégalement - quand une vente leur apparaît financièrement avantageuse, pour empêcher un acquéreur qui ne leur convient pas ou en invoquant un projet purement virtuel. Le contrôle du caractère précis et certain du projet permettait de débusquer les abus les plus flagrants.

    Désormais, le juge administratif, avec le seul contrôle de la « réalité d’un projet », risque de se contenter d’une intention, plus ou moins vague, manifestée de façon hypothétique, sans que l’autorité administrative n’ait beaucoup développé son projet. Le contrôle des caractéristiques précises d’un projet, dont l’exigence est désormais abandonnée, permettait pourtant de s’assurer de sa réalité.

    Il est donc regrettable, en dépit des premiers commentaires sur le nécessaire caractère rigoureux du contrôle de la réalité des projets, que le Conseil d’Etat, à rebours de toute son histoire jurisprudentielle, allège son contrôle sur certains actes de l’administration qui se trouvent, de surcroît, être de ceux qui limitent le plus le droit de propriété.

    Cette jurisprudence Commune de Meung-sur-Loire a été très vite appliquée par les juridictions du fond et réitérée par le Conseil d’Etat, reprenant le considérant de principe de cet arrêt. En conséquence, des décisions rendues antérieurement sur le fondement de l’ancienne jurisprudence ont parfois été annulées. Toutefois, on note déjà aussi plusieurs arrêts postérieurs qui censurent des décisions de préemption au motif que la réalité du projet n’était pas établie. C’est le signe d’un contrôle allégé, mais maintenu, sur le motif des décisions de préemption.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public

  • Un (premier ?) exemple d’abus de préemption des fonds de commerce

    Pas de « commerce exotique » à la place du resto étoilé par Julien Heyligen
    mercredi 09 juillet 2008 | Le Parisien



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    Extraits :

    « La mairie préempte les Armes de France pour éviter que cette table réputée ne soit transformée en restaurant indien. Une première en Essonne.

    LE POULET tikka ne remplacera pas le célèbre oeuf mollet en croûte de cèpe dans les assiettes des Armes de France. Fermé depuis huit mois ce restaurant haut de gamme, situé à Corbeil-Essonnes, devait devenir un établissement de spécialités indo-pakistanaises.

    Mais il a été finalement préempté pour 120 000 € lundi soir par la ville, lors d'un conseil municipal.

    Une première en Essonne, qui fait suite à un article de la loi Dutreil. Entré en vigueur en décembre dernier, celui-ci autorise les communes à être prioritaires pour acquérir des fonds de commerce et maintenir une diversité des enseignes.

    « Il y a assez de restaurants étrangers par rapport aux restaurants français », résume, maladroitement, Jean-Luc Raymond, adjoint au maire et... patron du Coq hardi, autre table fameuse de la commune.

    « Les Armes de France sont une adresse et un lieu prestigieux »

    La mairie justifie cette décision après avoir constaté qu'« en matière de commerces de bouche le centre-ville de Corbeil était majoritairement occupé par des commerces de vente à emporter à dominante exotique ».

    En résumé, trop de kebabs et pas assez de blanquettes de veau. La formulation « exotique » a fait bondir l'opposition. « Qu'entendez-vous par ce mot ? Je suis interloqué. Je vais l'envoyer à tous les restaurateurs de la commune ! » s'indigne Carlos Da Silva, conseiller municipal PS. « Si vous étiez habitué des guides gastronomiques, vous verriez que cela désigne simplement une cuisine qui n'est pas française et traditionnelle », réplique Jean-Luc Raymond. Le maire UMP, Serge Dassault, compréhensif, décide de retirer le mot de la délibération et coupe court à la polémique. « Nous entendons juste garder la qualité gastronomique extraordinaire des Armes de France », précise-t-il. Et d'ajouter, dans un sourire : « Vous savez, j'adore manger chinois. »

    « Légalement, ils ont parfaitement le droit d'agir comme cela, décrypte Fabrice Maréchal, spécialiste de droit de préemption à la chambre de commerce de l'Essonne. L'objectif est de pouvoir préserver une diversité. Par exemple, un charcutier ferme, la mairie peut décider d'en remettre un. A l'inverse, s'il y a quinze banques et qu'une ferme, il est possible d'en changer l'orientation commerciale. » Et maintenant ? « Les Armes de France sont une adresse et un lieu prestigieux, qui possède une bonne image. Les repreneurs devraient être nombreux », assure-t-on à l'hôtel de ville de Corbeil.

    A condition d'être chef en gastronomie française. Et tant pis pour les amateurs de riz basmati. »


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    Commentaire :

    Ce qui pouvait être prédit sans trop de risque se réalise : la préemption des fonds de commerce, désormais possible, donne lieu aux mêmes abus que la préemption des biens immobiliers.

    Cet article du Parisien en donne une intéressante illustration. Il s’agit pour la commune de préempter pour éviter l’installation d’un commerce qui n‘est pas souhaité, en l’occurrence un restaurant « exotique », en remplacement d’un restaurant traditionnel.

    En matière de préemption des biens immobiliers, on sait qu’il est illégal de préempter à seule fin d’empêcher un acquéreur donné de s’installer (Cf. ma note du 19 juillet 2007). La difficulté est ici qu’il s’agit de préemption de fonds de commerce pour laquelle la loi parle de « sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité ». Il doit donc être possible de tenir compte du commerce implanté par rapport au commerce qu’il remplace.

    Toutefois, au regard de cet objectif de sauvegarde du commerce, un restaurant indien est … un restaurant, au même titre que le restaurant auquel il souhaite succéder. Il est peu probable que le périmètre délimité par la commune prévoit la sauvegarde des restaurants gastronomiques, ce qui serait d’ailleurs d’une légalité discutable. Cette succession de restaurants ne porte donc pas atteinte à la sauvegarde du commerce.

    Aussi, contrairement à l’opinion citée dans l’article, cette décision de préemption semble d’une légalité très contestable, une préférence gastronomique ne constituant pas un motif légal de préemption.

    Benoît JORION
    Avocat à la Cour d’appel de Paris
    Spécialiste en droit public